城中村治理困境研究

摘 要：火山村的搬迁困境表面上来源于村民的具体诉求得不到有效解决，实际上源于政府和社会交流介质的短缺以及村民文化对于城镇化的抵制。短期解决方案就是双方必须同时做出让步，在互相妥协的基础上达成新的方案。而如何在根本上解决城中村搬迁难的问题，则需要社会的不断发展来消化和解决。

关键词：交流介质 村民文化 城镇化

中图分类号：F290  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）11-211-02

随着中国城市化进程的加快，城中村的治理与改造日益成为一个被广泛关注与热议的话题。城中村治理具有明显的地域性和独特性，因此解决此类问题没有通法可用，必须因地和因时制宜。本文选取了山西省古交市火山村这一个例子，重点研究了火山村在整体改造和搬迁的过程中由于哪些原因导致了拆迁任务不能顺利进行。

火山村位于古交市区的东北方向，隶属于古交市河口镇。火山村一部分建于山腰之中，一部分位于山下的平原上，山下是一片非常适合耕种的耕地，耕地上除了农作物外，还有树苗、大棚等其他附着物。古交市政府原本计划对火山村进行整体搬迁和改造，但却遭到了部分火山村村民的抵制，以至于改造工程从2012年开始进行以来，到如今也没有实质性的进展。经过一些初步的调研后，笔者总结了三个导致火山村村民拒绝搬迁的原因，这些原因没有任何普适性，可能只在一定程度上适用于火山村的情况而已。第一个阻碍火山村顺利搬迁的原因是村中原有住房的拆迁补偿问题。古交市政府给出的意见是，随着房屋楼层的增加，给予房屋补偿的面积递减。这个方案原则上具有可行性，但是却没有实际上的操作性，原因大概有三个方面：首先是房屋的新旧与质量没有纳入意见的考量范围，房屋的补偿面积只以原住房面积的大小和楼层为依据，这样一来，新建住房的村民便感觉补偿方案不公平，房屋修建质量更高的村民也是如此。其次，房屋补偿方案中房屋面积的计算不包括住房周围的附着物，无论是搭建的简易棚户，还是有一定修建质量的砖瓦房，都不记入补偿范围之内。这样的要求也令许多村民感到难以接受。最后住房修建在山上的村民普遍愿意拆迁，而山下的村民因为地理环境比较优越，对于拆迁则积极性不大，政府意见对于房屋地理位置的考虑不甚周详。第二个原因则是来自于土地补偿的问题。古交市政府出台的拆迁意见中，按照火山村村民在籍的年份给予不同金额的土地补偿：1964年前在籍人员按每人3万元的标准给予补偿，1964年到1984年在籍的村民按每年8千元的标准给予补偿，1984年之后在籍的村民则没有补偿。这一规则遭到了很多村民的反对，大抵上有以下几个原因：一是年龄划分不符合实际情况，1964年前的村民大多已不在村中居住，而1964年后在籍的村民才是火山村的主体所在，真正需要大量补偿的村民不能获得补偿，相反已取得城市户口的人员反而得到的更多，村民对此颇有怨言。二是土地上的附着物没有明确的补偿标准，许多林地的补偿都是按照耕地的标准进行的，这导致了土地补偿“一刀切”的出现，村民肯定不会买账。最后一个原因就是就业问题。火山村村民自古以来就是靠田吃饭，靠地生活，离开了赖以生存的土地，实际上就没有了生活来源。古交市政府其实也考虑到了这种情况，也提供了许多解决就业的方法和途径，例如成立小区物业公司，吸纳火山村富余劳动力;实施就业培训;开辟其他土地供火山村村民进行耕种。但这些方法都是治标不治本：物业吸纳数量有限，就业培训不解决实质问题，新开辟的土地不如以前的水浇地质量好等等。原来耕种土地时，几亩地可以养活一大家子，可一旦“进入”城市后，就必须要有工作和收入才能维系基本生活开支。古交市容量十分有限，不可能在短时间内给火山村村民提供足够多的就业和工作机会，这就给火山村的搬迁造成了很大的困难。

其实，从另一个角度看，这些原因其实也都是存在于深层次问题上的表面现象，之所以这些现象被不断地放大和显现，归根结底源于深层问题长年累月得不到解决。这些所谓的“深层次的原因”，笔者把它概括为两个方面：政府和社会交流介质的短缺以及村民文化对于城镇化的抵制。一方面，政府很难获得一份比较清晰的村民诉求“清单”，其制定政策和意见的依据大多来源于现成的案例和相关文件规定，并没有进行实地调研和访谈。或者说，即使政府获得了第一手的资料和信息，在没有进行广泛听证和质询的基础上，便制订了一套所谓的实施意见和办法，这些实施细则实际上可操作的空间并不大，大多属于“闭门造车”的结果，属于“辞藻华丽”的表面文章。根据“理性选择理论”，政府作为行为主体，自然要最大化地满足自己的利益需求，自然难以满足村民的现实要求。另一方面，村民在遇到利益受到损害的情况下，不能通过合法途径维护自己的权益，反而选择了通过越级上访等方式表达诉求，实际上并不利于问题的解决，反而会激化矛盾。越级上访不仅不能解决村民的利益诉求，反而会进一步加剧干群矛盾，不利于问题的解决。现实情况是，村民不相信政府，只相信上一级政府才能解决自己的问题，而政府因为不了解村民的具体诉求，在制定政策时不能做到实事求是，因此也难以令村民满意，这样一来，政府和社会之间便缺少了沟通的介质，或者说渠道，一旦沟通不畅，问题便会越积越大，等到积攒的问题达到一定程度而不能解决时，社会群体性事件便爆发了。所以，政府和村民认真细致地了解彼此的诉求和做法，真正做到知己知彼，才能进一步缓和干群矛盾，构建起和谐的城乡社会。另一方面则是村民文化对于城镇化的抵制。作为一个有着悠久农业经济历史的国家，农村的生活方式和文化根深蒂固，相比而言，作为市场经济代表的城市文化远没有达到发达国家的普及程度。具体来说，火山村村民已经习惯了农村慢节奏的生活方式，对于城市生活的那种快节奏的生活有一种天生的恐惧感。原本通过种地就可以维持生活的必需，而如今却需要寻找一份解决饥饱问题的工作来养家糊口，或者说农民对于土地有一种与生俱来的依赖感，一旦失去之后就会产生不适应感，这种不适应感就是村民文化对于城镇化的抵制。当然，随着社会的不断发展，城镇化是一个不可逆的过程，村民文化也会不断地发展衍化，但至少就目前的情况下，如何平衡和协调两者之间的矛盾，事关城镇化水平的质量。

火山村的搬迁困境就是在以上两个原因基础上，村民不满政府拆迁计划的情况下产生的。短期解决方案就是双方必须同时做出让步，在互相妥协的基础上达成新的方案;而如何在根本上解决城中村搬迁难的问题，则需要社会的不断发展来消化和解决。

村落是农业文明的产物，也必将随着农业文明的衰落而终结。在当今中国，工业化方兴未艾，城镇化如火如荼，在这样的一个时代背景之下，探讨村落的命运，尤其是城中村的前途，便凸显其现实性和紧迫性。李培林先生的《村落的终结》一书之所以成为个中翘楚，在笔者看来是因为这本书并不是就城中村改造的表面现象进行泛泛而谈，而是对于一些深层次的社会现象进行了解读，即村落终结相对于农民身份转变的滞后性。

对于这一现象，李培林在书中是这样描述的：“村落作为一种生活制度和社会关系网络，其终结过程要比农民的职业身份转变，更加延迟和艰难。”经过几千年的历史演变和文化熏陶，村落中村民的意识形态和日常行为都有着一套约定俗成的规范约束，它们虽然不像法律那样明文成条，却都有着不输于其的强制力和执行力。这种村俗民约质朴而有力，通俗且易懂，经过几代的传承，深入人心。工业文明来临后，新的一套属于城市系统的规范规则对村落的“软规范”形成了冲击，这种冲击犹如惊雷后的暴雨，迅猛而激烈。结果已经注定，城市化和工业化是不可避免的，但这个过程却必定要伴随着种种的阵痛，如今的城中村改造难题便是其例之一。村落虽然没有了，但“新市民”的内心并没有实质性的转变，他们的自认身份还是“村民”，虽然住进了高层，没有了耕地和宅基地证，但他们对于土地的崇拜以及村民互相关系的熟络依然丝毫未减。这种身份转变的滞后性大致可以从政治、经济和文化三个方面来进行解读。

政治上主要是基层行政管理体系的变化。在中国，村一级和社区一级的基层行政管理体系都属于基层政治制度的重要组成部分，但两者却有着很大的差别。城中村村委会改为城市居委会后，表面上成为了城市社区的一份子，完成了行政村向基层社区的过渡，但实际上具体到日常管理和运作时，与以往村委会的做法殊途同归，并无二致。城市中街道社区只负责有限的事务，而在村落社区的管理中，村委会却事无巨细，全部包办;城市社区的建设和管理费用由国家财政支付，而村落社区的建设和管理费用却由村集体支付;城市社区的社工和工作人员有国家规定的保障、退休以及相关福利制度，村落社区的村干部则还是以前的待遇，并没有改变。这种“换汤不换药”的转变，大量存在于中国的城中村改造中。村民要想真正融入城市的生活中，管理制度上的切实改变是第一步，第一步走得好与坏，直接影响到以后的工作和进展。

经济上则是村落集体经济的分红和福利。曾几何时，村民为了拥有一个城市户口，可以放弃土地、住房乃至一切，这种情况最近有了转变，这个最近要追溯到城市化进程加快的那几年。由于城市的扩张、地价的飙升，拥有一个农村户口不再是“贫穷”的象征，甚至在有些地区还出现了“逆城镇化”的现象。中国的“逆城镇化”和西方是不同的，因为两者虽然表象相似，却根本上不处于同一个阶段。另外，相对来说村民都没有一个稳定的工作，这其实不是因为村民的文化程度或者说技艺不够高，因为城中村的下一代也在读书上学，而且好些已经参加工作并融入了城市的生活中。在笔者看来，这其实是因为他们对于村落生活的留恋与认可已经根植于心底，对于城市的生活习惯和方式有一种近乎于本能的抗拒与排斥，不是难以转变，而是不想转变。

文化上则是熟人社会的逐渐崩塌与解体。作者在书中举了一个例子，村中社区的楼道中平时都摆放着许多杂物而没人管，城市新建小区则是另外一副景象：干干净净，无比整洁。这难道是因为村民的素质有多么低下，城市的居民素质有多么高尚吗？当然不是。村民之间都相互熟络，新建小区的居民却互不相识，这种熟人社会到匿名社区的转变，使得原本的私人关系日益淡泊，这时如果有谁还敢在楼道乱扔杂物，必会受到物业的惩罚，没有任何人会讲情面。不得不说，当今的住宅小区虽然外表光鲜，好似高雅，其实传统的人情世故，往来谈笑早已逝去无存，或者说所剩无几。城中村村民变市民后，村民之间的人情往来短时间内不会消散，并且这种人情联系对于社区的管理也有一定的帮助，可以显著地降低管理成本。但随着时间的流逝，熟人社会的解体也是不可避免的，用作者的话说就是：“人们似乎忘却或忽略了，在故去的老人和新生的婴儿之间存在的继替关系，以及后者的血脉和身躯里依旧流淌和生存着的祖辈的血液和基因。”

村落慢慢终结了，但其作为一种生活制度和社会管理网络依然要存续好长时间。这种转变的滞后性，对于中国城市化进程究竟是福是祸，不一而论。但肯定的是，政策制定者和执行者要充分尊重这种传统村落的生活和办事方式，拔苗助长的行政推动以及放任自流的静观其变都不可取，均衡照顾各方利益，循序渐进推动改造才不失为万全之策。

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（作者单位：山西大学政治与公共管理学院 山西太原 030006）

（作者简介：赵泽，山西大学政治与公共管理学院政治学理论专业硕士研究生，研究方向：城中村治理研究。）（责编：贾伟）