经济社会转型背景下市本级财政支出绩效评价实践与发展研究

摘 要：长期以来，我国财政支出中一直存有重争取、轻管理，重使用、轻绩效的现象，对于财政支出绩效化管理的重视程度相对不足。各地相继开展的“经济社会双转型”，以转变经济发展方式为主线，深化转型发展，促进产业升级，对于财政加大政策扶持和营造良好的发展环境提出了新的要求，推进财政转型创新，重视财政支出绩效评价势在必须。市级政府由于更加接近基层，承担了更多更直接的资源配置职能，其财政支出及其绩效状态的影响更大更直接。文章以东莞市为例，对于市本级财政支出绩效评价探索与实践路径进行了深入分析，并针对发展中存在的问题，提出了相应的对策建议。

关键词：经济社会转型 财政支出 绩效评价

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）11-033-03

长期以来，我国财政支出中一直存有重争取、轻管理，重使用、轻绩效的现象，对于财政支出绩效化管理的重视程度相对不足，导致财政支出结构不尽合理、财政资金使用效率不高等问题日益突出。推进财政支出绩效评价改革，提高财政支出的绩效水平已成为各级财政亟需开展的工作。对地市级政府财政支出而言，财政支出具有其特珠性，市级政府接近基层，市级政府承担了更多更直接的资源配置职能，这既为财政支出管理提供了更合理的绩效目标或绩效参考基准，也为特定模式下的地方财政支出提供了更大可能的绩效改进空间;从国际范围来看，地方政府被视为管理制度创新的“摇篮”，是绩效评价工作的直接参与者和执行者。通过市级政府的实践探索和经验总结，能够进一步完善绩效评价的相关理论，为提高财政资金管理水平和使用效益提供有力的保证，其加快开展财政支出绩效评价工作尤为必要。

一、东莞市财政支出绩效评价探索与实践

东莞市作为珠三角地区的重要节点城市，是由县直接升为地级市，市直管镇，行政架构较为特殊，其财政支出更是具有独特的特点。根据“十二五”规划要求，东莞市将以建设富强和谐和新东莞为目标，以“经济社会双转型”为手段，以转变经济发展方式为主线，深化转型发展，促进产业升级。加大政策扶持和营造良好的发展环境是实现转型升级的重要环节。这就要求推进财政转型创新，重视财政支出绩效评价。将支出绩效评价结果融入预算编制，使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则。东莞市财政局十分重视财政支出绩效评价工作，自2006年将绩效评价科从原绩效评价与行政事业资产管理科分设出来，具体负责开展财政支出绩效评价工作，财政支出绩效评价工作得到较快发展，经过不断探索实践，积累了一定的经验，并取得了明显的成效，具体如下：

（一）先行试点，逐步推进，构建财政预算全过程绩效管理的绩效评价体系

2006年开始，首先选定绩效评价试点，对2002-2005年间财政出资编制规划和专题研究进行了全面清理统计和绩效评价，一共涉及24个市直单位，126个项目，预算安排金额17997万元。以上项目绩效评价尝试，积累了一定经验;从2007年开始，对纳入2006年度的项目开展财政支出绩效单位自评，财政绩效部门进行绩效自评审核工作。有三种类型的项目纳入自评范围：（1）200万元以上（含200万元）重大支出项目;（2）跨年度支出项目;（3）专项补助资金。一共有307个项目纳入了上述自评范围，其中一般项目184项，基本建设项目123项。项目内容涉及了办公场地建设、设备购置、教育强镇创建、公路养护、扶贫济困送温暖等;2008年开始，在财政资金申请环节，实行绩效目标审核制度，在预算单位上报部门预算支出时，要求将项目支出绩效目标申报材料报送财政局绩效评价科，由绩效评价科按要求对单位项目的绩效目标资料进行审核。审核批复后的绩效目标，作为项目支出完成后开展绩效评价的依据;2011年开始，开展绩效预算评审工作，由财政局预算科的业务科室推荐项目，提出评价需求，绩效评价科组织进行部门预算项目绩效预算评审，评审结果将作为编制下一年度部门预算的依据。2013年开始，开展了部门整体支出财政绩效评审。另外，每年都选出一些关乎重大民生项目、重大投资项目和重大融资项目等公众关注度高、有一定影响的社会热点等项目作为重点项目进行绩效评价。目前，已经形成了完善的预算全过程绩效管理的财政支出绩效评价体系（见图1）。

（二）整合社会资源，发挥第三方在绩效评价中的作用

随着财政支出绩效评价工作的逐步推进，评价项目种类和数量的增多，只依靠财政局绩效评价科的工作人员远远不能满足评价工作的需要，另外，还由于预算项目涉及到许多行业，有的项目专业性很强，必须整合社会资源，充分发挥第三方在绩效评价中的作用。在2006年绩效评价科成立之初，即开始着手建立财政支出绩效评价专家库，第一批选聘了167名绩效专家和行业专家，专家库实行动态管理，根据需要不断充实完善;2011年开始委托东莞市社会科学院等单位进行部分项目的预算评审、绩效自评审核和重点项目评价;2013年采用政府采购的方式，在社会上公开招标，共有17家中标单位，获得东莞市财政支出绩效评价资格，包括高校、事务所、咨询公司等，中标第三方单位库采取动态管理，具有两年的绩效评价资格。一些选定的重点项目、自评项目按专业划分为若干个包，每个项目由三家以上中标单位报价，最后根据报价单位的报价方案，确定具体项目的评价单位。第三方的结论，需由财政部门确认后才能出具。

（三）健全评价制度，实现评价环节标准化、评价过程信息化

在2006年8月，东莞市财政局就出台了《东莞市财政支出绩效评价试行方案》、《东莞市财政支出绩效评价指标体系》、《东莞市财政支出绩效评价评审专家库管理办法》、《东莞市财政支出绩效评价内部办调工作制度》等规定，使绩效评价工作开展有制度可以遵循，评价工作有统一的可参考的评价指标框架体系。上述制度规定也随着绩效评价工作的发展不断修订和完善，到2015年初，统一制定了预算绩效评价模型、项目支出绩效目标评审模型、部门（单位）整体支出绩效目标模型、绩效自评绩效评价模型、重点项目评价模型;委托第三方开发了基于东莞行业特点的财政支出绩效评价指标库，申报单位和审核单位都有了更加具有可操作性的评价指标体系参考;出台了更加明晰完善的审核操作指引，从申报、审核、评价意见出具、评价报告撰写、批复等各个环节都有了先进、明确的操作指南，使整个评价工作更加标准化。

为了更好地提高绩效评价工作效率，简化工作流程，减轻申报单位负担，东莞市财政局绩效评价科基于大数据的理念，开发了财政支出绩效管理信息系统，项目单位需要填报的表格和佐证材料可以直接在网上填报传送，各类评价项目的评价设计和评价过程记录可以直接在信息系统中查询，该系统于2015年投入使用，实现了财政支出绩效评价信息化。

（四）重视评价结果应用

绩效评价结果有效、合理的运用，才能使预算申报单位具有足够的重视，提升财政资金的使用效果。东莞市财政局对于绩效评价结果应用方面主要采取了以下措施，首先建立了结果反馈机制，及时向被评价单位反馈评价结果，督促进行整改，不进行整改或整改不到位的，根据情况相应调整预算并对人大、政府报告;其次是建立与预算结合机制，把绩效评价结果作为安排预算的重要依据;再次是加大信息公开力度，每年向市政府提交年度市本级财政支出绩效管理情况报告。同时，评价结果在财政局官网上向社会公开。以上措施起到了很好的促进作用，各预算单位绩效意识不断增强。

二、市本级财政支出绩效评价中存在的问题

（一）绩效运行监控实施范围过窄，广度深度均须加强

绩效运行监控，是指财政部门对预算单位依据设定的绩效目标对资金运行状况及绩效目标的预期实现程度开展监控的情况进行审核和评价的活动。通过绩效运行监控及时发现绩效运行目标与预期绩效目标发生的偏离情况，促使预算部门采取有效的措施予以纠正。目前，东莞市财政局对于跨年度非经常性的延续项目，如政府投资基本建设项目、市本级专项资金项目、设备采购项目、系统工程等跨年度项目，绩效运行监控评审与年度绩效自评抽查审核一起开展，但是对于一些非跨年度的项目则没有开展绩效监控，尤其是一些重大支出项目，存在项目实施未按进度进行、预算执行未按计划进度支付、年底集中支付、预算执行率不高等现象。

（二）部分项目单位报送评价材料不齐全、质量不高，报送时间拖延

东莞市财政支出绩效评价工作开展以来，项目单位的认识有了逐步提高，但是仍然存在以下现象：一是不及时填报，影响整个评价工作进程;二是报送材料不齐全，如有的单位上交空表，有的单位只填基本信息表以及自评表，没有提交任何佐证材料;三是填报质量不高，有的单位填报的表格存在错填、漏填，产生以上现象的原因一般有以下几方面：一是单位财政部门催交不及时。和财政局对口接洽的往往是整个单位的财务部门，有的单位的财务部门会严格要求，及时报送，也有的单位的财务部门则任务布置下去后催交材料不够及时;二是项目负责人对绩效评价认识不足，项目单位一般是项目负责人制，填报绩效评价表格及准备相关佐证材料的人一般为评价项目的负责人，而项目负责人则认为该项工作比较烦琐，认真及时填报与不认真及时填报对自己个人不是有很大影响，往往会拖延，或者不认真填报;三是项目填报人员对于绩效评价要求理解不透，业务不熟练，导致填报材料错填、漏填以及辅助佐证材料不符合要求。

（三）镇街开展财政支出绩效评价工作人员馈乏

东莞市是由县直接升为地级市，行政架构较为特殊，市直管镇，32个镇街均为全国千强镇，镇级财政支出在全市经济社会转型中起到非常重要的作用，而市级财政资金往往也会转移支付到镇街级，随着市本级财政支出绩效评价工作机制的不断规范与完善，开展镇街级财政支出绩效评价也是亟须提上日程的问题，2015年4月份，东莞市出台了《关于推进我市镇街（园区）财政预算绩效管理的指导意见》，要求各镇街（园区）在人员和工作经费方面提供基础保障。目前，有的镇街（园区）政府部门成立了绩效评价股，但是工作人员数量少，没经验，不清楚如何开展。大多数镇街（园区）没有专门的科室，由财政局人员兼任，大部分兼任人员对预算绩效评价工作开展没有很清晰的规划。

三、解决存在问题的对策建议

（一）加大绩效运行监控环节工作力度，实行绩效运行监控抽查制度

建议实行绩效运行监控环节抽查制度，跨年度项目和非跨年度项目，各按一定比例抽取一部分项目进行绩效运行监控，年初时所有项目单位有被抽中进行绩效运行监控的可能，在每年的9月份，开展绩效运行监控工作，由财政局绩效评价科结合业务科室意见，确定绩效运行监控项目清单，限定一定时间由被抽中项目单位填写提交项目绩效运行监控表及佐证材料，重点监控项目实施进度及预算执行率，对于绩效运行监控结果优良的，提交资料存档，便于年度绩效评价。对于绩效运行监控结果中或者以下的，即项目实施进度一般或较差，预算执行率相比进度计划偏低明显的，要求其提出整改意见，并作为年度绩效评价的重点监控评价对象。

（二）合理安排绩效评价材料报送时间，强化报送材料反馈机制

应统筹全年预算绩效管理工作环节，建立更合理更优化的绩效评价材料报送时间，考虑不同类型项目单位的特点，打好时间提前量，使项目报送单位有较充足的时间完成绩效评价材料填报。如教科文类的评价项目中，有一些是属于学校类的财政支出项目，一般学校类都是在7月中旬到8月间是放假时间，不是项目负责人工作时间，应在放假前完成此类单位项目的材料报送工作;还应设定材料报送截止时间，规定从通知开始下发的若干工作日内，必须完成材料报送工作，截止日期之后将不再受理，其未提交的资料，视作缺失处理，直接影响到其项目的评价结果;对于报送材料及时完整、质量好的项目单位，以及延期影响评价工作进程、材料不完整、缺漏多的项目单位，分别进行系统内通报表扬及通报批评，以督促项目单位自觉及时报送完整、优质的评价材料。

（三）加强对镇街绩（下转第37页）（上接第34页）效评价培训及工作业务指导，加大第三方力量的参与力度

针对镇街财政绩效评价工作人员现状特点，制定相应培训计划，培养一批各镇街的骨干力量，由于镇街财政支出绩效评价股人员有限，要指导镇街充分发挥第三方绩效评价单位的作用，加大第三方力量的参与力度。培训时镇街财政局绩效评价股的人员重点在于熟悉各类绩效评价工作的开展流程，在选择项目、制定项目评价重点及说明方面，及在第三方开展实施项目评价过程中进行跟踪。同时，还要指导镇街绩效评价工作人员基于市级各类项目绩效评价模型，结合本镇项目特点，修订评价指标体系及评价模型等工作，以有效推动镇街财政支出绩效评价工作快速发展。

[本文为东莞职业技术学院院级科研基金项目“经济社会转型背景下东莞财政支出绩效评价体系构建及应用研究”（编号：2014a11）部分研究成果]

参考文献：

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[7] 张秀梅，周小龙.欠发达地区部门预算编制中存在的问题和对策.中国商界（下半月），2009（12）

[8] 徐佳丽.浅析完善黑龙江省财政支出绩效评价工作的措施.商业经济，2011（1）

（作者单位：东莞职业技术学院 广东东莞 523808）

（作者简介：周虹，博士，东莞职业技术学院教师，副教授，研究方向：现代化与区域经济发展。）（责编：贾伟）