关于现行建筑工程施工许可制度的探讨

【摘要】本文针对现行《建筑工程施工许可管理办法》相关条文，从发证规模、建设资金保障、现场查勘、补发程序等方面深入探讨和分析了目前建筑工程施工许可制度存在的问题，并提出了解决问题的思路和建议。

【关键词】建筑工程；施工许可；工程建设管理；探讨

引言：

我国现行建筑工程施工许可制度从1999年实施以来，已历经十余年，作为工程建设管理的一项基本制度，在保障工程质量安全和规范建筑市场秩序等方面发挥了重要作用。但是由于近年来我国工程建设的飞速发展，产生了诸多新情况、新问题，现行施工许可制度在指导各级建设行政主管部门开展施工许可工作时，有些环节显得操作性不强，给工程建设管理人员带来了一些困惑。在新的社会背景下，如何更好的发挥施工许可制度的积极作用，如何更好的指导施工许可工作实践，需要每一位工程建设管理者认真探讨。

一、现行建筑工程施工许可制度概述

建筑工程施工许可制度，是指由国家授权有关建设行政主管部门，在建筑工程开工前，根据建设单位的申请，对工程项目是否符合法定开工条件进行审查，对符合条件的工程发放施工许可证，允许开工建设的制度。《中华人民共和国建筑法》（1997年11月1日主席令第91号公布）第二章对施工许可的程序作了一般性的概述，《建筑工程施工许可管理办法》（2014年6月25日住建部第18号令发布）对施工许可的程序作了详细阐述，是现行施工许可制度的指导性文件，至今已沿用十余年。现行施工许可制度作为工程建设管理的一项基本制度，对于规范工程建设管理起到了极为重要的作用。它是基本建设程序中一项综合性的扎口管理程序，要求开工项目必须具备土地、规划等前置条件，起到开工的把关的作用；它是建设行政主管部门开展工程质量安全管理工作的重要行政管理措施，通过施工许可，要求工程项目必须首先通过施工图审查，并办理质量安全监督手续，确保工程质量安全受控；它是维护建筑市场秩序的重要手段，将从事工程建设各方责任主体纳入监管范围，有利于主管部门了解掌握所辖范围内有关建设工程的数量、规模以及从业人员的基本情况，依法进行监督管理，保证工程建设活动依法有序进行。

二、现行建筑工程施工许可制度的探讨

《建筑工程施工许可管理办法》是目前各级建设行政主管部门开展施工许可工作的主要依据，由于工程建设形势的不断变化，部分条款与工程建设实际不能完全适应，也给从事施工许可管理工作的人员带来了一些困惑，主要体现在以下几个方面：

1、关于申领施工许可工程的规模。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定：“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申领办理施工许可证”。这是十多年前的标准，到如今随着物价和人工费的不断上涨，30万作为投资额的标准显得过低，很多私人住宅的装修都已超过了这个限额，导致了很多小型工程也需要办理施工许可，这些小型工程本身未必需要纳入建筑市场监管，也不需要质量安全监督介入。如果严格按照《建筑工程施工许可管理办法》，许多小型工程的业主需要花费大量时间和精力办理各种繁琐的手续，比如施工图审查、施工合同备案、质监安监报监等，主管部门也需要消耗大量行政资源，比如现场查勘、质量安全监管和建筑市场监管等，这和目前简政放权的大形势并不相符。

2、关于落实建设资金。《建筑工程施工许可管理办法》第四条第八款规定：“建设工期不足一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的50%，建设工期超过一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的30%。建设单位应当提供银行出具的到位资金证明，有条件的可以实行银行付款保函或者其他第三方担保”，这条规定对于防止产生烂尾楼有积极作用，也有利于防止出现拖欠工程款和农民工工资的情况。但是时过境迁，目前资金证明已流于形式，主要原因有两个方面：一是建设单位如果财务上没有足额现金，但为领取施工许可证，也会想尽办法，或从他处筹借资金，或本单位其他资金挪用、或找关系让银行出具虚假证明，一旦取得银行的资金到位证明后，再迅速将现金取出，这种情况下资金证明并没有起到保证建设资金充足的目的；二是开工前资金储备情况应交由企业根据市场和自身经营情况而定，对现代企业而言，资金需要高效流转，如果由行政条文强制规定开工前必须资金到位，不利于企业的市场经营，甚至直接增加了企业的财务成本，有时反而可能造成企业资金链断裂，无法支付工程款。

3、关于补发施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第三条规定：“本办法规定应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工”，第十二条规定：“对于未取得施工許可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位和施工单位分别处以罚款”。但是现实当中部分工程项目存在未批先建的情况，有的项目是由于建设单位不熟悉法律法规造成的，有的项目是由于工期紧来不及办理各类手续造成，对于这类违法违规项目是否需要补发施工许可证，如何补发施工许可证，《建筑工程施工许可管理办法》都没有具体说明。在目前工程建设管理实际中，未领取施工许可证的项目无法办理竣工验收备案手续，无法办理产权手续，因此未批先建的项目为了领取产权证，必须补办施工许可证。关于如何补发施工许可证，各地的作法略有不同，有的只作材料审查，材料齐全即补发证；有的先接受行政处罚，处罚结束后再补发证；有的还需要对违规建设的部分进行质量鉴定，鉴定合格后再补发证。

4、关于装修工程申领施工许可证。装修工程与土建工程之间存在差别，自身由于形式上的不同也有所区分，导致核发装修工程施工许可证的情况比较复杂。装修工程从时间跨度上分为新建装修和二次装修，前者在新建房屋时待土建工程施工结束后即实施装修，竣工后一起投入使用，土建工程与装修工程均为同一家建设单位，因此申领施工许可的条件和土建工程相同，后者是房屋使用一段时间后，根据需要重新装修，如果建设单位不变，申领施工许可的条件和土建工程一致，如果已经转售或转租，说明装修工程的建设单位和原土建工程建设单位不同；从装修形式上分为室内装修和室外装修，室外装修涉及到外立面的形态，需要规划部门的认可，室内装修一般不需要。因此装修工程情况复杂多样，核发施工许可证时应具体问题具体分析，但是对于装修工程如何核发施工许可证，《建筑工程施工许可管理办法》并未单独表述，导致各地核发装修工程施工许可证的方式不尽相同，缺乏统一标准。

三、几点思考和建议

1、申领施工许可工程的规模可由30万元适当上升至50万或者更高。

2、现场查勘应由发证机关牵头，由两人以上的执法人员参加，事先通知建设单位查勘时间和内容，现场核验是否开工、施工地点、拆迁进度、现场条件等情况，查勘结果现场告知建设单位，形成查勘记录单，由建设单位确认签字。（下转）（上接）

3、申领施工许可不再提供到位资金证明，改由工程款履约保证金等强制措施代替。

4、对于未批先建的项目补发施工许可证，需另外提供行政处罚决定书和已施工部分质量鉴定合格证明。

5、外装修需提供规划部门认可文件，内装修需提供房产证和租赁合同。

6、提高未批先建处罚力度，包括提高罚款额度。

7、对于政府投资的民生工程，确因工期紧、群众急需，可以先行开展质量安全监督工作，确保工程质量安全。

参考文献：

[1]《中华人民共和国建筑法》（1997年11月1日中华人民共和国主席令第91号公布）.

[2]《建筑工程施工许可管理办法》（2014年6月25日住建部第18号令发布）.

作者简介：

潘大为（1981-），男，本科，工程硕士，工程师，现主要从事建设工程质量监督工作。