大连金州新区城乡统筹发展中“村改居”问题研究

邢艳敏

摘 要：目前我国正处在城市化发展高速时期，城市规模急剧膨胀，农村进入了城乡统筹发展的新阶段。“村改居”是促进当前我国经济和社会协调发展，实现全面建成小康社会奋斗目标的有效途径。近年来，大连金州新区在城乡统筹发展中也在进行着“村改居”的改革与实践，并取得了一定的社会成效。

关键词：城乡统筹；“村改居”；问题研究

1 “村改居”的重要意义

“村改居”是农村政治经济文化发展到一定的程度，从经济结构、村民就业方式和文化生活需求等方面发展到城镇化水平或者接近城镇水平的条件下，自身产生的从农村到城镇社区的政治体制、经济体制改革。这一改革，对于加快推进城市化进程、统筹城乡经济社会协调发展以及保障和改善民生具有着重要的意义。

1.1 “村改居”是加快推进城市化的需要

在大连金州新区乃至大连加快推进城市化的进程中经历了三次重要的发展机遇，为“村改居”工作奠定了扎实的基础。

一是1984年9月經国务院批准设立大连经济技术开发区。经过30多年的发展，原来的小渔村变成了现代化的新都市，大量的农村土地被征用，农民转变为城市居民。

二是2010年4月9日经辽宁省政府同意大连市政府进行行政管理体制改革，形成了由金州新区、普湾新区和保税区组成的新市区。随着新区发展的需要，特别是各项重点工程的推进，农村集体土地被征用的越来越多，失地农民转化为城市居民也越来越多。

三是2014年6月经国务院批准设立大连金普新区。金州新区作为金普新区的重要组成部分，必将迎来新的发展机遇，城市化的步伐将再次加快。为了推进城乡统筹发展，共享改革发展成果，“村改居”改革势在必行。

1.2 “村改居”是统筹城乡经济社会协调发展的需要

党的十八大以来，大连市坚持“四化”统筹、协调推进的战略，全域城市化战略更是全面深入实施，城乡发展一体化进程明显加快，城乡差距不断缩小。而城乡统筹发展的一个重要方面就是农民市民化。在城镇化进程中，不仅是简单地将农民户籍转为市民户口，更重要是人的城市化，要求人口在实现从农村到城市空间“转移”的基础上，使农民从业形态、聚居形态、观念形态，乃至于生产、生活和文化方式，向市民转变。只有实施“村改居”，才能从根本上将农村管理体制和服务模式向城市化转变，才能实现真正意义上的城乡统筹、一体发展。

1.3 “村改居”是保障和改善民生的需要

随着城市开发建设步伐的加快，大部分城中村村民逐步告别平房、住进楼房，广大村民居住生活环境明显改善，物质文化需求日益增长，渴望享受到均等化的“市民待遇”，真正过上像城里人一样的生活。只有实施“村改居”，才能实现农村转变为新型社区，加快城市和谐社区建设，把城市资本、人才、文化、管理等资源要素延伸覆盖到农村，提高人民群众的生活质量。

2 大连金州新区城乡统筹发展中“村改居”工作现状

金州新区下辖20个街道，拥有123个村和107个社区，近年来在城市化的进程中逐步探索“村改居”工作。目前主要存在三种情况：

一是有的村虽然名称改为社区，但管理上还是按照原来村两委的管理方法，大部分村民也仍然从事农业生产，也就是“换汤不换药”。

二是村与社区并存。有些村土地已经被完全征用，农民户口也已经“农转非”，但村委会却没有撤，出现了村和社区两种管理体制并存的现象。

三是撤村设居。目前，金州新区真正做到撤村设居的只有2个村——大孤山街道的大孤山村和红星村，于2015年完成，取得了较好的社会效果，也为下一步的撤村设居工作拉开了帷幕。

实施“村改居”改革，不是简单的形式上“翻牌”，而是针对城市化进程中出现的城中村现象进行的一次系统改革工程。改变居民的居住方式、生产生活方式、社会管理方式，提高居民的生活水平，共享城市化发展成果，是“村改居”的根本目的。实现农民市民化、管理社区化、服务均等化是“村改居”的目标要求。因此，金州新区在“村改居”工作中坚持做到遵循基本原则，符合必备条件，严格履行程序。

2.1 遵循基本原则

“村改居”工作中需要贯彻的基本原则主要有以下几点：

①广泛宣传，营造良好氛围。利用多种形式，宣传“村改居”的目的、意义、政策、措施和方法步骤，调动广大村民支持改革、参与改革的主动性、积极性。

②分类指导，整体推进。要加强调研论证，根据各村实际情况，科学制定符合各村特色的“村改居”工作实施方案。

③依法办事，规范操作。严格按照法律法规和政策规定，精心组织，严格程序，依法推进民主自治，规范操作。

④普惠民生，均等服务。在“村改居”过程中一定要确保集体资产不流失，保障村民的合法权益，优化配置服务资源，实现公共服务均等化，将改革发展成果惠及广大人民群众。

2.2 符合必备条件

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》以及《中共中央办公厅、国务院办公厅〈关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见〉》的相关规定，可以撤销村委会的条件是：

①解决了村级经济体制改制、资产量化处理问题；

②解决了村民的社会保障问题；

③解决了村民户口“农转非”问题；

④经村委会、村民和街道办事处研究决定同意撤销村委会。

另外，还必须符合设立居委会的相关条件，经金州新区民政局审核通过才能报批撤村设居申请。

2.3 严格履行程序

金州新区在撤村设居的工作中严格按照相关法律和政策规定履行撤销村委会和设立居委会程序，并报大连市民政局备案。

金州新区本着成熟一个改革一个、稳步推进的原则，在撤村设居工作中取得了明显的社会成效。这一改革优化了城乡资源配置，有利于统筹城乡经济社会协调发展；提高了城市规划管理水平，促进了城镇化健康发展；理顺了城乡基层管理体制，完善了管理服务网络，促进了和谐社会的构建。

3 大连金州新区城乡统筹发展中“村改居”工作遇到的问题

金州新区的“村改居”工作虽然已经迈出了一大步，但在工作的过程中也遇到了一些困难和问题。

3.1 各村的情况均不相同

金州新区是于2010年由原金州区和大连经济技术开发区合并而成，由于各村的历史、地域不同，在城市化进程中开发建设发展的程度也不同，而且原有两区在征地动迁补偿政策和社会保障政策等方面也都不同。

另外，各村的集体资产、债权、债务、村民的素质观念、乡约民俗、村干部的能力水平和威望等均不相同，可以说是千差万别。这就给“村改居”工作带来了困难。

3.2 集体资产处置是难点

对农村集体资产进行处置是“村改居”工作的关键环节，因为它涉及群众的切身利益。大多数城中村集体资产积累较多，村民非常关心自己能够分到多少“蛋糕”。对于村集体资产的处置，主要分三个步骤：

一是清产核资。首先要按有关规定查实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。这项工作比较庞大繁杂。

二是量化资产。在这个环节上，最核心的问题是界定集体资产所有者资格，这也是村民最为关注和争议的问题。由于存在“生老病死”、“出嫁女”、“户籍迁入迁出”等各种情况，另外，各村的“村规民约”也不一样，有时还与现行的法律政策相冲突，所以，这个问题最为复杂。

三是资产分配。如何能够做到合法、合情、合理，公开、公正、公平，以得到村民的信任和认可是关键所在。否则，会影响“村改居”工作的顺利进行。

3.3 社会保障是根本

如果说“村改居”对农民能有吸引力的话，最大的诱惑应该在于他们转变成居民身份后，能享受到城市居民所有的社会保障。金州新区被征地人员的社会保障政策以2010年4月9日为时间节点，前后分两个阶段。原开发区2010年4月9日前已进入保障数据库的被征地人员补助标准随新保障办法实施后入保人员调整，按照城镇职工社会保障标准享有生活补助、养老保险、医疗保险和取暖补贴，标准比较高，也比较受欢迎。而原金州区2010年4月9日前被征地人员仍然按照当时金州区的保障政策，保障内容相对少，标准相对低。按照新办法规定，这部分人由各街道统一解决。但在实际操作过程中，由于各街道、各村征地的时间不同，保障的标准不同，征地补偿金使用情况不明等历史遗留问题，有的街道没有足够资金为金州区2010年4月9日前被征地人员办理保障或补足差额，造成了同为一区居民却享有不同的保障标准。在这种情况下，如果在全区范围内统一实施“村改居”改革的话，困难比较大，也不太现实。

4 新形势下做好“村改居”工作的对策措施

“村改居”工作是一项改革，由于各地的情况不同，又缺乏现成的成功经验，所以在实践中难免遇到这样或那样的问题，但关键是我们如何从工作中总结经验，摸索出一条符合地方实际的路子。针对金州新区在“村改居”工作中遇到的种种问题，我们建议从以下几个方面来完善这项工作。

4.1 要尊重民意

在中国农村，任何事情要想取得成功都必须得到村民的支持，“村改居”工作也不例外。“村改居”工作要想顺利进行，必须让村民真正参与进来，才能得到村民的真心支持。在“村改居”之前，要向村民解释说明相关的法律政策。在“村改居”的过程中，要及时向村民公布各方面的情况，征求村民的意见建议，接受村民的监督。在“村改居”工作完成后，要对相关后续工作做出安排，并征求村民意见，让村民无后顾之忧。

4.2 充分发挥村干部的作用

村干部在乡村事务中发挥着重要的作用，特别是那些工作能力强威信高的村干部更容易取得村民的信赖和支持。在“村改居”这一影响村庄未来发展的重大事情上，村干部的重要作用体现得更加明显。因此，在“村改居”工作中，要充分发挥村干部的作用。一方面，把村民的积极性、主动性调动起来，让村民参与进来，让村民自治真正运行起来。另一方面，要对村干部进行教育培训，提高他们为村民为村庄服务的意识，同时落实责任，多措并举，使村干部真正代表村民，成为村民的主心骨和利益的代言人。

4.3 积极稳妥处置集体资产

对村集体资产进行处置，应坚持“确保集体资产不流失、保障群众基本权益”的原则。建议集中力量从以下几个方面解决该问题：

一是清产核资。清产核资应以每个集体经济组织为单位，以账面价值为基础，以产权归属为主要内容，按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。建议委托有资质的机构进行评估、审计和清产核资。

二是量化资产。按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则界定好资产所有人产权资格。明确“生老病死”、“出嫁女”、“户籍迁入迁出”等权属认定情况。资格认定后，必须张榜公布接受广大村（居）民监督，经居民代表会议确定。

三是资产处置。主要有三种情况：

①集体经济发展已无后劲。建议在建立村民预留储备基金的前提下（储备基金用于护林防火等专款专用，交由街道统一保管，经村民代表会同意方能使用），将剩余集体资产全部分配给村民。

②集体经济发展势头良好。建议对集体资产进行改制，逐步建立产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制。

③个别村集体资产为负又无发展空间。建议政府组织专门力量对拖欠、占用村集体资产的进行及时追债，能变现的尽量变现；协调相关金融单位，核减其债务，并协调征地开发单位适当承担村级债务或纳入征地成本。在可能情况下，政府应出资购买原村集体的公益性资产（如办公服务用房等），既帮助村资产变现抵债，又可转为对以后社区建设的投入。

4.4 建立长久的社会保障机制

这是“村改居”工作的关键，也是村民生存和发展的根本。

①不断完善被征地村民的社會保障政策。按照“广覆盖、多层次”的原则将全部村民纳入社会保障体系，在地方财政允许的情况下不断提高社会保障标准。

②加强就业引导。把失地农民纳入城镇就业服务体系当中，为其提供职业指导、职业介绍等就业服务，组织其参加就业前培训，增强其就业能力。对于自主创业的，应提供创业培训、开业指导等服务，并享受下岗职工创业有关减免税和免费技能培训等优惠政策。

4.5 加强“村改居”社区的管理和服务

一是保障社区服务的基本用房和场地。落实社区办公用房和开展公共服务、社区文体活动、便民利民服务等方面的配套公建用房及设施。

二是搞好网点布局规划。谋划好功能片区设置和服务网点布局，避免盲目设点，造成资源分布不均，影响群众生活。

三是提升社区管理服务水平。按照社区建设多元化、管理网格化、服务信息化、党建区域化的“四化”发展模式，全面推动“村改居”后新、老社区架构接轨，构建互促并进、融合发展的城市社区管理服务新格局。