完善政府决策过程中的民意表达机制探讨

郭善兴

摘 要： 民意是政府决策的合法性来源和基础，在公共政策的制定中发挥着重要的作用。作为政府决策的重要内容，大型公共设施的建设面临着邻避效应的巨大挑战。确保决策过程中的民意顺利表达，争取周围民众的理解与支持，是克服邻避效应的重要方法。本文以宁波PX项目事件为例，分析了利益相关方的诉求，提出了完善民意表达机制的措施。

关键词： 政府决策；民意；表达机制

一、事件介绍

2012年10月22日，浙江省宁波市镇海区因建设PX项目印发当地居民抗议，民众喊着反对PX项目的口号、拉着横幅到镇海区政府前游行示威。随着境外媒体的关注和炒作，事件逐渐升级。10月26日，按捺不住的镇海民众堵路抗议，场面一度失控，镇海区参与抗议的人群被警务人员驱离。

10月27日，事件蔓延到宁波市中心的天一广场和宁波市政府。10月27日下午，宁波市委、市政府召开干部会议，会议内容以《主动倾听群众心声，真实了解群众诉求》为标题，发表在第二天出版的《宁波日报》《宁波晚报》《东商商报》《现代金报》的头版。

然而，宁波市委、市政府的表态并未起到平息事态的效果。10月28日，游行示威继续。与此同时，通过网络，宁波镇海反PX运动很快扩散到外地人群中，许多境外媒体借机大肆炒作。10月28日晚，宁波市委、市政府做出不上PX项目的决定。10月29日，宁波市政府新闻办举行新闻发布会，就镇海炼化扩建一体化项目等问题进行了澄清。宁波PX事件引发的舆情至此消散，事态得到了控制和解决。

二、事件相关各方的诉求

1、当地政府

宁波，一座位于长江三角洲南翼的全国历史文化名城，是计划单列市、副省级城市和1984年国务院确定的第二批14个沿海开放城市之一。宁波港是我国货物吞吐量第一大港口、集装箱吞吐量第四大港口。在中央及浙江省的文件中，宁波市分别被定义为长三角南翼经济中心和浙江省经济中心。

优越的地理位置，使得宁波具有发展经济的良好条件，改革开放以来，全市经济和社会得到了快速发展。然而，受各种因素的影响，宁波这座改革开放后一度在经济总量上走在全国城市前列的城市，近年来的经济地位却在逐渐下滑。2011年，宁波在中国城市的GDP排名中仅排在16名，且GDP的总量与排名第九的杭州差距越来越大。

宁波镇海炼化扩建一体化项目是我国“十二五”重点生产力布局规划项目，拟扩建年产1500万吨炼油、120万吨乙烯炼化一体化项目，总投资约558.7亿元人民币。这个项目一旦投产，带给宁波的工业总产值肯定在千亿以上，必定会给宁波在激烈的全国城市竞争中加上极大的一分。更为关键的是，作为最重要的化工原料，我国对PX的需求非常巨大。2010年，我国已经成为全球最大的PX消费国，消费量已超过900万吨，占全球消费量的32%。由于国内产能不足，进口量年年攀升，PX的自给率由2001年最高的93%降低到2013年的55.9%，

如果镇海炼化的PX项目能够顺利落地，则不仅对宁波市的经济发展具有巨大的推动作用，而且可提高我国PX的自给率，提高我国石化产业的竞争力，对国家也是巨大的贡献，因此宁波市非常希望PX项目能顺利推进。

2、企业的苦衷

作为项目业主方的镇海炼化，是中国是中国石油化工股份有限公司直属的特大型控股的子公司和骨干企业，前身是始建于1975年的浙江炼油厂。起初炼化和镇海之间的关系是相当和谐的。镇海乃至宁波在上世纪70年代以前，重工业基础可以用‘空白来形容。炼化在当地的落地几乎是一种福利。

棉丰村为炼化的落地和扩张贡献了大部分村庄土地，因此每家获得了几个进入厂里做工的名额。一位村民告诉本刊记者，他和哥哥、弟弟在70年代末先后进入工厂，成为炼化包装车间的工人。这是最低级的工种，但也让这个家庭分享了远高于种地的工业收入和福利。他即将在5年后退休，每月将有4000元的退休工资。虽然上世纪90年代末的石化大改组过程中，镇海炼化成为中国石化的下属企业，地方政府从它的产值中得益不多，但围绕镇海炼化群聚起了一大批中小化工企业，在贡献税收的同时，也成为宁波石化业的基础。在“企业办社会”年代，镇海炼化还拥有众多的三产物业，可以让地方政府分享到高工资带来的消费利税。

经济上的联系，让镇海人可以暂时忽略镇海炼化以及化工小企业群带来的污染。村民们现在回忆起工业刚进入乡村的历史时，都很宽容地说：“炼油厂时期没什么污染，那些污染物都通过燃烧，消化掉了。”

借由临港优势、“长三角”的广阔市场，以及中小企业群建立起来的完整产业链，镇海炼化已经由当初的小炼油厂，成长为中国最大的炼化企业。根据国际著名的所罗门咨询公司绩效评估报告显示，镇海炼化的竞争能力居亚太地区72个炼厂第一组群。

在成长为“中国之最”的过程中，镇海炼化与当地村庄和政府的联系却越来越弱。它的厂区面积在不断扩大，但对工人的需求量却越来越少。现代化工业是资金和技术密集型产业，一个产值十几亿元的化工企业，需要的工人不过300多人，而且是有足够的专业知识与机器对话的专业人员。这显然不是村民们可以胜任的。自从2006年，镇海炼化更名为中国石油化工股份有限公司镇海炼化分公司后，这个每年利税100多亿元的大企业，留给地方政府的利税只有不到两亿元。随着“三产社会化”的国企改革，原来的“三产”公司解散了，大部分镇海炼化人也不在当地居住，而是搬去污染更小的城区。地方政府从“三产”中能得到收益也没有了。

镇海炼化与村庄、城市的关系在减弱，但对当地资源的消耗却在增加，地方政府与周围公众的态度转变也就不难理解。然而，镇海炼化也有苦难言。作为下属单位，镇海炼化的很多决策需要中国石油化工股份有限公司同意。同时，镇海炼化又是H股上市公司，还需要遵守上市公司的制度和会计准则，使得镇海炼化与地方的谈判空间极小，很难满足地方政府和周围公众的诉求。在本次PX项目事件中，地方政府原希望让镇海炼化出点钱把隔得远一点的村庄一起搬掉，然而中石化方面的人说不行，中石化在全国有那么多分公司，如果在这里开了先例，以后在其他地方建项目就更不好办了。”

3、周围居民的诉求

随着与当地经济和情感的联系越来越弱，镇海炼化越来越难以被周围居民接受。在镇海区的大事记上，因为化工企业实验室的有害气体排放，引发群众上街游行、到区政府上访、阻碍交通等一系列群体事件。

土地所剩无几且失去价值，化工区的膨胀大势也无法阻挡，村民们希望尽快离开这里，2012年传出因炼化一体化项目扩建要搬迁部分村庄是一个机会。多年来深陷化工区中心的棉丰村获得了搬迁机会，引起相邻的南洪村与湾塘村村民群起抗议。

三、事件后果分析

作为一个投资额500多亿元、筹备5年的化工项目，宁波的PX项目最终因为一场街头运动而仓促改变结果，损失巨大，导致的后果极为惨重，甚至可以说是一个多输的结果：

1.项目投资方损失巨大

化工项目是否开建最重要的依据有三个：环境评价，安全评价，能耗评价。PX项目已通过后两个评价，环境评价正要公示，计划环保支出36个亿，准备的环评材料有1000多页，所有这一切都付之东流。由于种种原因，宁波PX项目投资方始终没有公布已发生的费用，但筹备过程中的所发生费用应该不是个小数目。

2.对后续的PX项目建设形成极为恶劣的先例，使得我国严重依赖PX进口局面进一步加剧

宁波PX项目风波在国内形成极为恶劣的示范效应，各地方的PX项目纷纷被迫停止。例如，2014年3月30日，尚处于规划阶段的PX项目引发广东茂名部分市民的群体性聚集，甚至发生了堵塞交通、破坏公共设施等情况，项目的被迫中止。

3.地方经济发展受挫、周围居民的境况没有得到改善

当宁波市政府宣布永远不上PX项目，而且炼油、乙烯炼化一体化项目还将进行评估，意味着宁波在石化产业方面的新扩张受到巨大的挫折，必定会影响宁波在区域发展格局的竞争力。2014年，宁波在中国城市的GDP排名中排在第17为，较2011年又下降1位，且与杭州的GDP的总量差距由2011年的1001.4亿元扩大到2014年的1598.65亿元。

在 宁波PX事件过程中，周围居民表现出来的不理性行为，通过互联网的放大，给国内外的投资方留下了极为不好的印象，既恶化了当地的投资环境，也必定会波及到宁波老百姓的收入。2009年，宁波市的人均GDP为9.31万美元，尚高于杭州市的9.03万美元。然而，2014年，杭州市的人均GDP已达到10.40万美元，宁波市的人均GDP仅为9.95万美元。5年来，宁波市的人均GDP增长率仅为不足7%，在全国都属于非常低的水平。

对周围居民来讲，宁波PX项目的中止，使得原本打算通过拆迁改善居住环境愿望未能实现，镇海炼化仍然存在。事实上，很多当地居民并不知道，镇海炼化本来就有年产65万吨的PX工厂。

四、应对措施

随着我国经济社会的发展，公众参与公共决策的意识逐渐增强。公众积极参加公共决策和社会事务管理，既是人民当家作主的原则的重要体现，也是社会民主政治发展的必然要求。尽快建立良性、健康的民意表达机制，降低公共政策决策过程中的社会成本，避免出现类似本次宁波PX项目“多输”的结果，已是当务之急。笔者认为，通过以下几个方面的措施，可对形成良好、健康的民意表达机制有所帮助：

1、加快公共决策参与平台建设，畅通民意表达渠道

政府应该加快公共决策参与平台的建设，定期向社会各界发布公共决策信息，按照法律的规定，保障扩大公民的知情权。民意表达渠道是公民表达利益诉求、参与公共决策的有效途径。当前，我国民众比以往任何时候都更渴望参与社会事务的管理，因此确保民意表达渠道的畅通无阻意义非常重大。一是政府应定期向人大、政协报告与民生相关的公共决策事项，确保决策程序的合法性。二是利用电子政务等信息平台，定期公布法律规定必须公开的公共决策事项，使公共政策的决策在阳光下进行。

2、构建较为完善的民意表达机制，确保民意表达的健康、有序

健康有序的民意表达，需要制度来保障。目前，我国已经建立了人民代表大会、政治协商、基层群众自治、重大决策前的听证、信访举报等相关制度。但笔者认为，我们并没有进行民意表达机制的顶层设计，已有的制度存在着相互割裂、政出多门、不成体系的缺陷，客观上制约了民意的健康、有序表达。

3、培养公民意识，营造正确的民意表达氛围

当前，我国公民参与社会管理的意识空前高涨，但参与社会管理的能力却急需提高。良好的社会氛围有赖于公民意识的形成，需要公民自发形成的一种自上而下的道德勇气和道德力量。国家应该有意识地营造正确的民意表达分为，加强公民意识的宣传和教育，使民众明白公民社会是负责任的参与，在享受权利的同时必须承担相应的义务，不存在绝对的权利，也不存在绝对的民主，民意的表达必须在法律的框架内进行。

五、结束语

随着我国经济社会的发展，公民意识的觉醒，民众参与政府决策的意愿大大增强，大型工程项目的建设过程出现邻避冲突是无法摆脱的困境和难题。邻避冲突表面上是民众对邻避设施的排斥心理和抗议活动， 而实质上则是公民对公平正义和良好社会环境的追求，是经济社会发展、公民意识觉醒的必然结果，对政府公共决策的科学化和民主化决策提出了更高的要求。因此，应尽快完善政府决策过程中的民意表达机制，对利益相关方的诉求妥善进行协调和疏导，减少邻避效应的影响，确保社会的和谐与发展。 （作者单位：上海交通大学）

参考文献：

[1] 李建秋.从一起官民冲突化解看网络民意与和谐社会建设[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2012，（9）：27-31.

[2] 皮小卉.当前社会管理创新的途径探究—基于网络民意表达视角[J].前言，2013，（22）：108-110.

[3] 郭海军.当前我国民意表达存在的问题及对策[J].中国井冈山干部学报，2012，（1）：125-130.

[4] 姜庆志，冷向明.公共危机管理中的公民参与：价值、困境与路径选择——基于社会资本范式的研究[J].理论与现代化，2012，（1）：42-47.

[6] 邢彦辉，闵然.公共政策合法性的民意表达：网络公共舆论与协商民主[J].行政与法，2011，（7）：147-150.

[7] 张宇.公共政策制定视域中民意有效聚合之研究. 2013年第三届国际应用社会科学大会论文集：443-448.

[8] 冯静.公民参与和法制社会建设[J].许昌学院学报，2011，（4）：124-126.

[9] 周志平.公民参与政府环境决策：理论逻辑与路径选择[J].佛山科学技术学院学报（社会科学版），2014，（3）：50-53.

[10] 陈睿，吴太胜.论民意表达的三个维度[J].山西高等学校社会科学学报，2012，（1）：28-32.

[11] 廖晓明，张蓉.论网络民意表达的实践特点及其发展趋势[J].行政与法，2012，（11）：66-69.

[12] 黄艺雪.社会管理创新视角下公民参与公共政策的路径探析[J].管理学家学术版2012，（12）：72-80.

[13] 曾庆，杨宁.社会转型期公众民意表达科学化的理性思考[J].山西警官高等专科学校学报，2012，（1）：48-51.

[14] 高建生.体制转型中的民意表达及其约束机制[J].重庆社会科学，2009，（11）：45-49.

[15] 吕华，周瑜.网络民意表达的效应及其限度[J].胜利油田党校学报，2014，（5）：63-66.

[16] 易顶强.网络民意表达与当地中国新型公民[J].沈阳工业大学学报（社会科学版），2010，（7）：279-283.

[17] 罗自刚.西方国家民意表达的社会化机制研究[J].太平洋学报（社会科学版），2011，（2）：29-41.

[18] 杨晓庆.现阶段群体性突发事件对策探析[J].湖北职业技术学院学报，2005，（12）：35-37.

[19] 刘晓魏，姚德超.新公民参与运动背景下地方政府公共决策的困境与挑战[J].武汉大学学报（社会科学版），2014，（3）：42-47.

[19] 郭翔，张艾荣.政府决策的公民参与成本分析[J].河南社会科学，2012，（11）：45-47.

[20] 中国宁波网. 宁波镇海PX事件中51人被扣留 无人死亡. http：//www.wjdaily.com/node/NewsShxw/2012-10-30/12103095659392404627_2.html， 2012-10-30.

[21] 三联生活周刊.宁波市民反对PX始末：附近村庄长期受化工之害. http：//news.sina.com.cn/c/sd/2012-11-09/124025544574.shtml， 2012-11-09.

[22] 凤凰周刊. 宁波镇海反PX事件始末. http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5db34b3b0102e0aw.html， 2012-11-15.