浅析新时期财政监督管理的问题与对策

刘庆华

摘要：十八届三中全会全面提出国家治理体系和治理能力现代化的要求，财政监督作为国家治理体系中的重要因素更是被赋予神圣的历史使命，更要显示出巨大的监督效应。文章通过分析财政监督实践过程中现状和存在问题，并进行相应的因素分析，进而从建立健全法律法规、强化监督队伍建设、协调监督组织架构、提升内部控制监督等四个角度出发，对进一步完善和充实财政监督工作提出相应的解决方案，以期进一步加强财政监督，以发挥最大限度的监督效用。

关键词：新时期；财政监督；对策

建立现代财政制度是一项系统工程，既要有中央的顶层设计，又需要地方各级财政部门一步一步地落实、反馈、完善和修正。财政监督工作在现代财政制度建设中具有不可或缺的重要作用。目前，我国多年来持续的高速发展出现一定程度的放缓趋势，国家的财政收入增速不断呈下降趋势，GDP不再成为国家政府衡量发展与否的重要指标，而保障和改善民生成为国家政府工作的重要价值取向，继而财政部门的服务对象和分配领域都相应发生着质的变化，使得当前财政不断迈向过紧日子，这就越发显现出进一步深化财政监督效应的急迫性。

一、财政监督的现状以及存在的问题

（一）制度设置不健全

财政监督工作所涉及法律体系包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和法规性文件等。现行我国的法律法规中，与财政监督职能有可以称得上一类有审计部门的审计监督和财政部门内部的《财政违法行为处罚处分条例》，除此之外，我国还没有一部真正可以规范财政监督的法律或者法规，这就导致了在财政执法过程中财政部门的严肃性不高，处罚的力度不大的现象出现。目前，我国出台的财政监督规章制度大多为不正式的规范性文件或者地方性法规，这就在一定程度上影响了财政部门执法的权威性和有效性。

（二）人员素质达不到监督要求

从现行的财政监督方式方法上来看，大多数财政监督仍然停留在账簿与实物、明细账和总账等对比与核对，大量人力和物力都被投放于原始繁重的手工检查中，只是注重原始单据的获得是否合法合规，突击专项检查的多，日常监督的少；单一事项或某个专项检查多，全方位监控跟踪少；财政专项收入检查较多，财政专项支出监督则较少。财政监督的全过程应该包括事前、事中、事后的全过程监督，但现行的做法大多数是采取事后突击检查的多，不能从源头上发现和纠正财政领域的违规、绩效较低等问题，往往最后给国家或者人民群众带来不可挽回的损失。熟练掌握与财政监督相关的法律和法规，是财政监督部门执法人员检查、发现被检查单位是否违反国家规定的财政财务收支行为问题的定性依据，也是处理违规问题的基础前提。

（三）监督方法自身存在局限性

自从2012年以来，财政资金专项检查均以资金、凭证、账簿和财务报表为主要检查资料，缺乏专项资金与项目、账簿与账簿、账簿与财务报表、单位与单位之间的全方位比较分析，缺乏横向比较分析和纵向比较分析，缺乏深入被检查单位之间的彻底式分析，更缺乏深入被检查单位的诸如“小金库”这些敏感地带的彻底式分析，也就造成财政监督的深度不够，延伸能力缺乏。

（四）财政监督内部控制缺失

作为财政监督第一道防线，当前在财政监督内部控制中的复杂性和重要性尚未得到国家主要部门的充分认識和认可，国家层面目前只是有一部法律进行理论指导和执行约束，省、市就鲜有针对财政部门内部监督的法规，各部门由于缺乏财政监督内部监管职能，导致财政系统自身也会出现违规的现象出现。第一方面，财政监督部门执法需要事先掌握被检查单位的工作信息，形成一整套的检查方案，由于财政工作政策性强、专业特点明显，财政监督各部门之间形成不外传的信息壁垒，内部也难以达成共识。另一方面，财政部门内部监督机构作为本单位领导下的内部部门，部门成员的职务调整和变动都不同程度受制于自己的上级领导，成为干扰内部监督独立客观的重要因素。

二、财政监督的影响因素分析

（一）制度设置

制度设置的合理与否直接影响到财政监督是否发挥最大限度的监督作用。 法律法规的不完善就会造成财政监督的制约性，起不到应有的督促改善作用。被检查部门的负责人或者财务主管财政普法意识较为薄弱，造成部分明令禁止的财经纪律无法有效监督，甚至出现违规的现象发生。现时由于地级市在具体执行规定上存在不同之处，或多或少影响了财政监督执行的连续性和稳定性。财政部门在执法过程中有时存在其他利益集团的干扰，因而在执法过程中存在随意调整监督的范围和处罚力度，进一步干扰了监督的可行性。

（二）人员素质

人员素质的参差不齐是影响财政监督的重要因素。财政监督人员的素质主要表现在职业道德素质和业务专业知识素质两个方面。现行的财政监督过程中，财政部门的执法者大多表现为这两方面的素质有待进一步提高和完善。第一方面，职业道德素质有待进一步提高方面主要表现为财政监督执行者职业道德部分缺失，部分执法者在某种特定情况下不能自我约束，直接影响财政监督的客观公正。第二方面，业务专业知识素质有待进一步提高方面主要表现为财务监督知识后续教育较少，相关的职业培训不多，对现代化信息技术掌握不够，相关法律知识有待进一步提高和完善；这两方面的素质都是直接或者间接影响财政监督检查人员在执行过程中是否公平、公正、公开这两个方面的素质。

（三）监督方法

监督方法措施是影响财政监督的重要手段。财务会计的主要职能是核算与监督，财政部门在日常工作中主要是核算和监督中央部门在资金使用过程中是否存在违法和违规，同时也要尽自己最大限度地分配与支配财政资金的使用，做好国库的财政转移功能；这样就造成财政监督部门在实施过程中缺乏强制性，无法以行政强制手段迫使被检查单位提供有效凭证、账簿和财务报表，无法强制被检查对象依法依规进行整改落实。财政部门作为财政监督的各大部门之首，对所发现的信息与存在问题往往只是强化内部解决与消化，而没有进一步将此信息通报审计或者监察部门，以求信息共享。

（四）内部监督

内部监督是影响财政监督的制约因素。第一方面，有责任心的财政监督检查人员很难找到，这些监督检查人员既要熟悉分管财政资金分配和管理的业务，又要掌握变动频繁的电子信息技术，还必须对国家和财政部新出台的法律法规和遇到的新问题及时接受后续教育和进修；另一方面，由于财政经费保障机制运转较慢，财政监督部门往往与其他财政部门不得不合署办公，进而影响运行能力，质量也大打折扣。

三、提高财政监督的对策思考

（一）建立健全法律法规，为财政监督转型奠定基础

进一步认识到建立健全法律法规是财政监督工作的重中之重，既可以考虑制订全国通行的财政监督法律和法规，用以规范监督的法律依据，进一步明确财政监督的全方位内容；也可以在刚刚修订将要2015年1月实施的新《预算法》中增加体现财政监督的条例以及实施办法的补充版本，进一步强化财政监督的法律地位。另一方面，在制訂与实施过程中，财政部门可以进一步协调审计署和司法部门之间的联系与沟通，进一步强化执法力度和执法主体，加强对被检查单位的执行力度，将执法真正发挥到最大限度作用，建立移送案件和联合办案制度，把对被检查单位的处罚和对相关责任人的处理措施，由简简单单的经济处罚这方面进而转向经济处罚、行政制裁和信息披露等三者相结合的办案措施，使财政监督真正起到示范教育作用和震慑作用。

（二）强化财政监督机构机制和队伍建设，为财政监督创造条件

进一步深化财政监督检查人员的业务素质，强化财务检查人员意识责任感，加强对财政监督检查人员的计算机和网络的能力的后续培训，以求满足信息数据化的需要，提高财政监督工作的质量和效率，并在信息系统积累方面有所建树。加快财政监督计算机以及网络的开发与利用，可以借鉴审计署、国税总局等部门的成功监督经验，结合财政专项资金的特殊用途、内部审计和会计信息质量等专项业务特点，协同国内外在财政监督方面有成功经验的大专科研院校共同开发运用财政监督检查软件，实现监管数据分析、采纳、预警全过程信息化，解决好计算机辅助检查与传统检查的有机结合，提高财政监督信息化水平。另一方面，采取形式多样的监管措施，从以前的事后监管为主，变成事前、事中、事后全方位监管，变以前的被动方式为主动积极配合方式，积极配合与支持财政监督小组落实工作，提高财政监督手段高效化。同时要充分发挥财政监督专职机构在财政监督中的主要职能作用，把重视财政监督落在实处，做到财政系统一盘棋，提升机构规格，强化部门职权，配备高素质人员，确保财政监督专职机构有权限，有能力履行职能。

（三）提高财政监督方式和方法，为财政监督组织机构理顺关系

进一步细化财政监督的实施细则，延伸财政监督的深度，积极开拓监督方式和方法，从过去的账簿和凭证式监督变为实地监督以及深挖式监督，积极深入被检查单位的实地，通过走访被检查单位的关联业务和关联对象，将账簿和凭证的实际监督功能延伸到实地考察与监督，发挥财政监督的检查与反馈功能。另一方面，积极协调财政监督的各个组织机构，彻底理顺监督的各个职能部门的相互关系，加强财政监督部门的强制执行力，调整财政监督范围和执行力，加大信息通报力度，将监督结果的运用情况及时向被检查单位进行信息通报，为财政监督理顺关系创造有利条件。

（四）建立财政部门的内部控制机制，为财政监督落实反馈

进一步提高内部监督的意识，强化财政内部监督部门的各种意识，营造相互配合、相互支持的格局；另一方面，进一步改革财政部门内部监督机构的设置与晋升空间的限制方式提升，破除上级领导或者财政主管领导直接任命，采取公开选拨和破格晋升等等有效提高积极性方法，让财政监督检查人员能够大胆放开手脚，一步一个脚印地检查以及监管被检查对象，打消职务变迁带来的负面影响；同时进一步充实内部监督的队伍，选拨一些德才兼备和政治素质较高的财务专业人才，充实内部控制人员配置，将监督职能发挥到最大限度，将所有内部控制在执行过程中充分解决。

四、结论

综上所述，本文通过分析财政监督实践过程中现状和存在问题，并进行相应的因素分析，进而从建立健全法律法规、强化监督队伍建设、协调监督组织架构、提升内部控制监督等四个角度出发，对进一步完善和充实财政监督工作提出相应的解决方案，以期进一步加强财政监督，以发挥最大限度的监督效用。

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（作者单位：东莞市财政局大朗分局）