非政府组织问责的概念以及框架评析

钟婕茜

摘 要：最近几年来，我国突发性灾害数量不断增加，在灾后的救援工作和重建工作中，除了政府的力量，民众们越来越多的感受到来自非政府组织的力量。然而，伴随着我国非政府组织的力量的不断壮大，吸收资金能力和塑造公共政策能力的不断增强，如何对其进行问责成了各方关注的焦点。本文将从非政府组织问责的相关概念入手，根据问责框架，深入分析问责的主要型态，同时借鉴西方国家在问责方面的经验，为我国的非政府组织问责的研究提供基础。

关键词：非政府组织；问责；问责框架

1、非政府组织问责的理论基础

现有的非政府组织的问责都是以绩效为导向的，主要有三种问责理论，即资源依赖理论、利益者相关理论、委托—代理理论和管家理论。

委托—代理理论是现在学界在研究非政府问责是最常用的一种理论，该理论认为，资助方就是委托人，非政府机构就是代理人，委托人与代理人显然有着不同的利益诉求、目标和动力。正因为如此，委托人才会要求代理人报告相关绩效信息。根据该理论来看，捐赠者将某种业务委托给非政府组织，非政府组织又将业务委托给实际执行者，执行者由于与非政府组织的契约，负有向非政府组织报告的义务，二非政府组织由对捐赠者有报告的义务，三者位于一个循环体中。（如图1）

图1 非政府组织的委托—代理的问责关系[1]

另①外一种截然不同的观点，即管家理论认为资助方和NGO事实上有着共同的目标和相似的利益。根据此理论，NGO的绩效报告会成为和资助方进行沟通的桥梁，通过沟通，使得NGO的整体绩效得到提高。“此理论还认为，绩效报告制度可以在双方之间建立起一种诚信的关系，确保双方利益的一致性，以保持长久的资助关系。”

此外，制度理论认为，“外部环境塑造着组织的行为和结构。外部环境的规范性和强制性使得组织与传统的标准和观念保持一致，这种观念和标准进一步又会被环境中的制度力量得以加强。”也就是说，许多采用了绩效评估的非政府组织，在外界眼中都是合理合规的组织。

2、非政府组织问责的框架

根据问责的侧重点不同，笔者问责的内容分为政治问责、法律问责、绩效问责和管理问责；根据问责的主体不同，笔者把问责分为外部问责和内部问责；根据问责对象的不同，笔者把问责分为等级问责和整体问责。

2.1政治问责、法律问责、绩效问责和管理问责。自上个世纪90年代以来，全球的非政府组织经历了爆发性的增长，非政府组织对主权国家和商业组织政策制定的影响力越来越大，但另一方面，现在在全球层面上还没有一套统一的约束非政府行为的法案，在许多国家都出现了重新审视非政府组织合法性的呼声，以向发展中国家进行人道主义援助为由干预他国政治，在宗教和种族矛盾尖锐的地区扶持反动势力破坏社会安定团结等等，都成为了对非政府组织进行政治问责的重点。

法律是支持非政府组织发展的重要因素，通过划定非政府组织行为和活动的可能空间，以及设定最低限度的合规性要求，法律会对非政府组织产生约束力，使其对自己的行为负责。法律问责就是强调问责客体行为是否不合理不恰当的使用了法律授予的权利和权力，而且必须为这种行为后果负责任。

绩效问责强调的是问责客体是否达到预期目标或达到预期目标的程度，绩效问责的核心是绩效评估，不过，在实际中，对非政府组织的绩效考评也遇到了和政府组织一样的考评困境，比如考评指标模糊不清，不易量化，评估本身浪费过多资源等。

随着非政府组织规模的扩大，商业部门的管理经验被越来越多的引进到非政府②组织中来，继而产生的管理问责的主要内容包括了：追求更加专业化的管理，组织资源的利用和节约，清晰的绩效标准和精确的评估手段，合适的管理跨度和层级等等。

2.2外部问责和内部问责。外部问责的主体主要是政府、资助方、受助人、志愿者和媒体大众。这些问责主体以多种不同的方式向非政府组织提出问责。政府通常会通过立法来监督和限制非政府组织，在我国，虽然政府用双重管理的模式试图以多重制约来弥补民间组织问责机制自身的缺陷。但是，现行的制度并没有明确的法律法规来保证，只靠民政部门和业务主管单位来进行管理有很大不足；此外，媒体大众以其特殊的影响力也会制造舆论，这会在很大程度上左右普通民众对非政府组织的看法，所以，大众媒体是非政府组织问责另一个主要力量。

内部问责则在于内部监督和问责体制的完善，例如：组织目标和达成目标的手段是否被组织内部成员、受助者以及资助方等所认可；组织完成项目的过程、人财物的使用调配是否公开透明等等。

2.3等级问责和整体问责。“所谓等级问责 ，是指具有不同地位和优势的外部和内部利益相关者对非政府组织的问责，包括向上问责、向下问责和横向问责。”[2]

向上问责是指非政府组织向在权力或者资源方面占优势地位的资助者或者利益相关者阐述其行为的合规性和正当性，并且承受相应后果的过程。政府对非政府组织的问责就是一种向上问责。向下问责是指非政府组织向接受其服务或受到其行为影响的对象解释行为并承担责任的过程，包括受助者和志愿者对非政府组织的问责。

横向问责是指非政府组织向自身或者同级组织之间解释自己行为并承担后果的过程，典型例子就是非政府组织向其理事会和员工、志愿者做出年度报告并接受其意见的过程。

此外，相关学者在研究前人文献的基础上提出了整体问责的概念。整体问责是指“为一个非政府组织的行为对或能对广大范围的其他组织、个体和环境产生的影响而进行的更广泛的问责形式。”[1]整体问责把非政府组织的产出范围扩大了，将影响社会变迁也包含在内。

3.结语

从文中可以见得，非政府组织的问责不仅是一个复杂的过程，还是一项系统工程。任何疏于问责的方面和环节都可能为非政府组织违背法律规定职业规范或道德观念提供机会。对照我国，笔者发现我国现在还没有在把资助方、志愿者、民众和受助人之间搭建好桥梁，问责机制也还很不完善，这和我们国家的政治生态有关，政府部门自身的民主监督制度还尚欠缺，对非政府组织的管理也刚从严格管制朝鼓励发展方向转变。此外，目前我国对非政府组织的管理缺乏有效的法律法规，多靠民政部门和业务主管单位进行纵向管理有很大不足，仅仅靠资助方的问责并不能促进整个非政府组织的健康发展，所以说我国目前对非政府组织的外部监督力量十分有限，且多集中于非政府组织的设立阶段。而谈到内部监督，我国非政府组织大都还没有建立起规范有效的组织架构，人员的流动性也比较大，许多内部的规章制度还有很多模糊的地方。并且，目前我国非政府组织经费来源渠道并不宽，许多时候组织发起者在资金支持上起了重要作用，所以非政府组织的发起人拥有很大的话语权，这就导致了许多非政府组织会有“一言堂”的情况出现。总之，非政府组织想要健康发展，得到更多普通大众的信任和支持，首要的任务就是建立完善自身问责机制，增强组织的透明度，让人民群众不但了解非政府组织还愿意加入其中。（作者单位：南京理工大学 人文与社会科学学院）

参考文献：

[1] 田凯. 西方非政府组织理论述评[J].中国行政管理， 2003 （6）： 59-64.

[2] 彼得·德鲁克. 非营利组织的管理[M]. 北京： 机械工业出版社，2007. 87.

[3] 卢宪英，韩恒 .非营利组织前沿问题研究[M]. 河南：郑州大学出版社，2012.