安徽省土地利用差别化模式及对策研究

鲁成树　范业婷

摘要：统筹区域土地利用研究，是为了统筹分配各行各业用地，协调各级各部门用地关系，综合发挥土地利用的社会、经济和生态效益。文章针对安徽省不同区域土地利用中存在的问题，探讨了适宜不同区域发展的土地利用模式，并针对不同的模式提出了相应的土地管理政策建议，以期促进安徽省不同区域土地利用更加协调、合理。

关键词：土地利用；安徽省；差别化；统筹区域发展

2009年，安徽省先后设立皖江城市带承接产业转移示范区和皖南国际文化旅游示范区，部分市县于2010年和2011年相继被纳入中原经济区和大别山连片扶贫开发区，要求加快转变经济发展方式，大力推进区域生产力布局调整和产业结构优化升级。如何统筹区域土地利用，探索差别化土地利用模式，制定差别化土地管理政策自然成为实现统筹区域发展的必要手段和措施。

一、安徽省不同区域土地利用中存在的问题

（一）皖江城市带承接产业转移示范区

该区域包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城八市全境和六安市金安区、舒城县，共59个县（市、区）。

随着耕地保护和生态建设力度的加大，建设用地的拓展空间受限，建设用地供给压力越来越大，且建设用地内部挖潜不足，保障经济社会发展难度加大。区内均以经济效益较高的第二产业为主，各市集群产业结构相似，职能发挥的差别化也不明显。

（二）皖南国际文化旅游示范区

该区域包括黄山、池州、宣城、马鞍山、芜湖、铜陵、安庆等7市，共47个县（市、区）。

区内旅游资源丰富度不同，旅游业发展不均衡，土地利用效率差异明显。大部分生态用地分布于示范区南部山区地带，北部平原区生态用地面积较少，生态用地布局不尽合理。区域内多为丘陵山区，开发建设难度大，土地利用率达93.00%，可作为宜耕的土地后备资源十分有限，耕地保护压力大。

（三）中原经济区

该区域包括宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市、蚌埠市和淮南市凤台县、潘集区，共30个县（区）。

随着耕地保护和生态建设力度的加大，各项用地的供给面临较大压力，统筹协调行业、区域土地利用的任务艰巨。区内对于生态环境的保护和改善并没有引起足够的重视，生态环境保护力度不够。部分行业产能过剩和重复建设等现象层出不穷，严重制约了经济发展，产业优化升级面临巨大的压力。

（四）大别山连片扶贫开发区

该区域包括安庆望江县、宿松县、潜山县、岳西县、太湖县、六安金寨县、寿县、霍邱县、阜阳临泉县、阜南县、颍上县和亳州利辛县，共12个县。

该区发展以农业为主，但规模化农业经营尚未形成，二、三产业发展缺乏支柱型产业和重大牵动性产业，发展后劲严重不足。区域内森林过量采伐，陡坡垦荒不能及时还林，水土流失现象较为严重。区村庄布局散乱，区域土地整治规划滞后，各项涉农发展规划相互脱节，土地整治难度较大。

二、安徽省不同区域土地差别化模式探讨

（一）皖江城市带承接产业转移示范区土地利用模式——“资源集约+城乡统筹”

全面实施“三集中”战略，统筹安排各业用地。充分利用地上、地下空间，提高单位土地面积产出强度，大力推进节约集约用地。加大土地资源清理整合力度，盘活存量土地，优先开发未利用地和废弃地。以基础设施项目为依托，加速城乡产业融合，实现农村与城市的加速对接。以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，推进田、水、路、村、房综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，加快新农村建设进程。

（二）皖南国际文化旅游示范区土地利用模式——“生态旅游+产业融合”

在有限的旅游用地上，依据用地现状，最大限度集约利用土地，赋予其复合型旅游功能，注重景观设计与环境的融合，形成具有多元旅游功能的生态格局。加强旅游业与相关产业的融合，发展旅游新模式，形成富有生命力的新产品、新业态，提高土地利用综合效益。

（三）中原经济区土地利用模式——“新型城镇+现代农业”

因地制宜探索新型农村社区建设模式，发挥县域镇村体系规划对新型农村社区规划的指导作用，依据产业规模、产业特性和交通区位、生态环境条件，科学确定新型农村社区规模。实施现代农业产业化集群培育工程，加快发展农民专业合作组织，壮大龙头企业，培育知名品牌，做大做强优势特色产业，构建现代农业产业体系。

（四）大别山区土地利用模式——生“态移民+特色农业”

积极发挥各贫困县自身优势，将工业园区建设、小城镇建设和移民搬迁相结合，依托产业园区建设和二三产业发展，加大贫困地区剩余劳动力向当地大中城市和东部沿海地区的输出力度。发挥区域生态环境多样化的优势，将以规模经营为特色的大宗农产品生产和山区条件下分散细小经营的农、林、土、特产品有机结合起来，提高农产品的综合竞争力。

三、土地利用差别化对策建议

（一）实施促进皖江城市带承接产业转移示范区转变经济发展方式的土地政策

1. 控制建设用地总量，有序增加建设用地流量

在安排新增建设用地时同步减少原有存量建设用地，既保持建设用地总量不变又增加建设用地流量，在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下，逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标，统筹保障建设用地供给。

2. 实行建设项目用地标准控制制度

结合国土资源部会同有关部门制定的工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准，制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准。

3. 深入推进低效建设用地二次开发

通过依法直接收回、淘汰落后产能、实施“退二进三”、企业兼并重组、企业跨行业转型、企业行业内提升等方式，推进低效建设用地二次开发工作。

4. 探索推行按市域范围开展增减挂钩，建立挂钩指标交易机制

在示范区内探索推行按市域范围开展城乡建设用地增减挂钩，建立挂钩指标交易机制，允许挂钩指标在市域范围内跨县区进行配置，扩大土地增值收益，促进区域内城市经济社会协调发展。

5. 建立宅基地退出补偿激励机制

对农民退出宅基地的补偿，应在保证其农民获得与城镇居民同等的社会保障前提下，采用合理的价格评估方法测算拆迁补偿价格，在现有基础上适当提高补偿标准。给农民提供多样化的选择方式，并允许农民可以选择一次性补偿也可以选择收益分配权的补偿。

（二）实施促进皖南国际文化旅游示范区旅游产业转型升级的土地政策

1. 强化旅游产业用地规划管控制度

旅游产业用地必须符合土地利用总体规划要求，已在市、县、乡三级土地利用总体规划上安排，或列入规划建设项目清单的旅游项目用地，视为符合土地利用总体规划。

2. 探索旅游产业用地分类管理政策

对观光型旅游景区中未改变农用地用途和功能的生态景观用地，可按实际地类管理，不办理农用地转用手续。生态景观用地、不改变地类性质的用地按实际地类管理。

3. 探索旅游产业发展与城镇发展、新农村建设融合新模式

综合运用增减挂和旧村庄改造政策，鼓励农民集体和农民以依法批准的农村集体建设用地参与开发旅游，通过建设用地依法流转方式发展旅游。

4. 旅游用地年度计划指标实行单列管理

省国土资源厅在本年度建设用地指标下达时，将旅游项目用地指标作为专项指标单列，由市人民政府根据每年旅游产业项目实施情况进行指标分配，年末上报项目清单至省国土资源厅进行备案，当年未使用完毕的可滚动下一年度使用。

（三）实施保障中原经济区产业发展用地需求的土地政策

1. “两规”结合切实保障区域各类用地

以创新的思路，积极推进城市总体规划、土地利用总体规划的“两规”结合，形成“两规”结合的城乡一体化规划体系和格局，实行用地指标“前期适当集中下达，后期相应核减”的管理模式。

2. 探索实施“人地挂钩”模式

在城乡结合部，将整治后的建设用地，除新农村建设所需用地外，节余的建设用地指标流转到城镇用于城镇化、工业化的建设。通过土地综合整治，建设具有城市功能的新型农村，让农民实现就地就业、就地城镇化。

3. 加快土地流转促进农业产业化发展

把土地流转与建设高标准粮田、打造农业产业集群、发展农业规模经营紧密结合起来，逐步形成以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为骨干、其他组织形式为补充的新型农业经营体系。

4. 探索和规范农村集体经营性建设用地流转

通过政策细化规范集体建设用地流转的用途，集体建设用地用途必须符合依法批准的土地利用总体规划和村庄、乡（镇）总体规划。开辟非公益性建设用地从统一的城乡建设用地市场获取的途径，对依法取得的集体建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等用途的权力。

（四）实施推行大别山区开发与保护并重的土地管理政策

1. 加强土地利用调控指标控制，保障区域扶贫开发建设

根据区域土地资源特点和经济社会发展实际，适当加大土地利用年度计划指标特别是未利用地计划指标倾斜，重点支持基础设施建设、民生改善和特色优势产业等重大项目用地需要，保障城乡建设必要用地。

2. 规范引导农村土地经营权有序流转，促进农业化规模化经营

鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。加大粮食生产支持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。

3. 鼓励城乡建设用地增减挂钩，加快生态扶贫搬迁工作

优先安排城乡建设用地增减挂钩周转指标用于山区生态扶贫搬迁安置，对符合规划的移民安置点，尽量下达挂钩周转指标，做到应保尽保。跨行政区域的搬迁农户，放宽建房审批权限，及时落实完善建房手续。

4. 创新耕地保护机制，深化集体林权制度改革

建立和落实耕地保护“一把手”负总责制度，形成县、乡、村三级耕地保护目标责任制。对于已明晰产权、完成登记发证的林地、林木，在依法、自愿、有偿的前提下，林权权利人可采取转包、出租、转让、互换、入股等多种方式流转林地经营权和林木所有权。

参考文献：

[1]吕萍，支晓娟.集体建设用地流转影响效应及障碍因素分析[J].农业经济问题，2008（02）.

[2]田菊萍.农村宅基地有偿使用机制初探[J].中国土地，2011（12）.

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[4]王素平.加快实施贫困地区土地管理改革试点——以河北省张承环京津地区为例[J].改革与开放，2012（09）.

[5]杨刚强，张建清，江洪.差别化土地政策促进区域协调发展的机制与对策研究[J].中国软科学，2012（10）.

*基金项目：本文系2013安徽省国土资源软科学研究项目“安徽省统筹区域发展的土地差别化管理政策研究”（项目编号：2013010）的阶段性成果。

（作者单位：鲁成树，安徽师范大学国土资源与旅游学院；范业婷，巢湖敬业土地规划设计有限责任公司。范业婷为本文通讯作者）