人民监督员时隔12年重装上阵

在探索了12年之后，人民监督员制度刚刚进入一个关键节点——3月10日，《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《方案》）经中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过。12年来，人民监督员制度经过局部试点、扩大试点、全面铺开、深化改革再到如今的全面深化改革，趋于成熟，实务界学者对其入法的呼声也渐高。

外部选任是最大亮点

在《方案》下发的同一天，北京市司法局选任的首批113名人民监督员宣誓上岗。早前也是北京市检察院人民监督员的汤维建再次入选。这是首批由司法行政系统选任的人民监督员。这也是《方案》中最引人注目的改革举措。

《方案》改革了人民监督员的选任方式和管理方式，规定由司法行政机关负责选任，也由司法行政机关对人民监督员进行初任培训、考核、奖惩。这改变了过去12年的做法。此前人民监督员是由检察院系统自己选任的，一直以来面临自己选人监督自己的理论悖论。

武汉大学法学院教授秦前红指出，过去人民监督员一般是在人大、政协以及相关单位的推荐后由检察机关进行选任，人民监督员选任制度的瑕疵使其效果打折扣，“极易使人民监督员这一外在的监督力量——可以说是异体监督——蜕变为自体监督，从而削弱了监督的效力和效果”。

如今，人民监督员选任模式和管理模式的这一变化，汤维建认为是《方案》最大的亮点。

汤维建分析指出，这次《方案》较大的改革还包括扩大了人民监督员监督案件的范围，由過去的“三类案件”“五种情形”扩大细化到十一种情形案件;此外，人民监督员监督效力也有所提升，主要体现在程序效力层面，规定检察机关未采纳多数人民监督员评议表决意见，经反馈说明后，多数人民监督员仍有异议的，可以提请人民检察院复议一次。

同时，针对过去人民监督员多数来源于机关、团体、事业单位的状况，《方案》还要求今年由上述单位产生的人民监督员一般不超过选任总数的50%。

“比以前更加强调大众化、民主性，相信以后人民监督员自荐的比例会有所上升，虽然人民监督员不以精英化为要求，但仍需要一定的专业知识，这一举措将使未来人民监督员的专业更深入化。”汤维建分析说。

12年探索路

人民监督员制度至今已走过12年。2003年，最高人民检察院下发《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，选择了10个省、自治区和直辖市的检察机关开展人民监督员制度试点。随后，试点探索取得进展，试点数量逐步增加。经过7年探索，2010年，最高检下发《关于实行人民监督员制度的规定》，将此制度在全国铺开，全面推行。

“人民监督员制度实际上是检察院在体制下的一种创新之举。”著名法学家陈光中对记者说。当年，检察院此举受到了学界的称赞，郭道晖赞许说，将自己掌握的权力主动地接受监督，这是要有一点勇气和胸怀的。

2004年，最高检在北京召开的人民监督员制度专家论证会上，最高检副检察长孙谦解释了创设人民监督员制度的初衷。他说，检察机关的执法活动中确实存在一些容易发生滥用权力、误用权力的环节，特别是检察机关办理职务犯罪案件中，有几个重要环节没有其他执法、司法机构参与进来，没有监督制约。比如侦查案件的逮捕、不起诉、撤销案件都由检察院决定，立案后自行决定撤销案件、该起诉而不起诉、原本无罪而作存疑不起诉等等，这些环节中存在较大的随意性。如果对这些环节不加强监督制约，检察机关就难以做到严格遵守法律，维护法制、保障法律正确实施的作用也就难以有效地发挥。

严以新2013年曾受邀加入人民监督员制度立法联合调研组，先后到江苏和重庆进行专题调研，他对人民监督员制度的作用予以充分肯定。

在他向全国人大提交的《关于人民监督员制度立法的议案》中，记者看到，截至2014年12月底，全国各级检察机关先后选任人民监督员48604人次，对2125件“三类案件”提出了不同意检察机关拟处理决定的意见，检察机关采纳1147件，采纳率达54%;对“五种情形”提出监督纠正意见两千余件。

问题与法律难题

作为一名资深的人民监督员，汤维建参与过不少案件的监督，他坦言，由于自己法学教授的身份，一般都是作为监督员的召集人、评议主持人，并且自己的意见会对其他监督员有一定影响。

汤维建介绍，一般由检察院打电话邀请人民监督员介入，然后三至五名监督员集中到检察院，由检察院给他们发案件材料、介绍案情，随后检察官回避，监督员对案件进行评议，形成意见后提交。

一位在西部地区挂职基层检察院副检察长的学者告诉记者，过去虽然也有自荐的规定，但人民监督员绝大多数来源于单位推荐，司法实务中人民监督员多数是来自事业单位、人民团体。

“什么时候什么样的案件邀请人民监督员介入，由检察院来选择，而且监督员的意见只是参考，效力比较弱。”他坦言，一般邀请的案件肯定都是程序上操作得比较规范的。汤维建认为，这也是未来人民监督员制度改革的重点之一。

人民监督员制度最受外界关注的话题，仍然是其法律依据。据严以新透露，2005年两会以来，有600多名全国人大代表、全国政协委员以及民革、台盟中央提出关于人民监督员制度立法的议案、建议、提案，建议将人民监督员制度纳入国家法律规范。

12年前，检察院推出人民监督员制度时，就曾引发大量关于这一制度的探讨。 如今，这一制度已走过12个年头，并得以在十八届三中全会和四中全会的决定中明确提出，距离入“法”，应该不会太远。

（《法治周末》 2015.4.10 陈霄/文）