PPP模式在我国的发展路径研究

作者简介：彭亮（1989-），男，汉，湖北中南财经政法大学金融学院硕士，研究方向：金融投资。

摘要：PPP模式在中国基础设施、公用事业等领域的投资与建设发挥越来越重要的作用，有必要对其相关领域的研究进行梳理以更好地指导实践。本文拟探讨PPP模式的基本概况、政策环境，结合国内外研究成果所有权转移、经营权控制和公私合作程度，识别出PPP模式的三种发展路径，为PPP模式在中国今后的研究与实践提供一定参考。

关键词：PPP；发展路径；投融资模式

2014年以来，我国面临经济波动周期面临向下压力。在内外需求疲软、房地产投资增速腰斩等不利环境下，完成经济增速目标、稳增长需要强有力支撑。审视消费、投资、出口，唯一可以驾驭的还是基建投资。作为基建投资重要金来源的PPP模式将成为推进整个投资稳增长中的生命线。本文拟探讨PPP模式的基本概况以及我国的发展路径，进而提高投融资效率，对支持我国新型城镇化建设、加快转变政府职能以及拓宽融资渠道具有重要意义。

一、 PPP模式的概况

（一） PPP模式的定义。PPP即公私伙伴关系，是为了满足公共产品和服务需求，在政府和私人部门之间形成一种合作关系的公共项目融资模式。PPP 模式因具有吸引民间投资、充分利用私人部门技术和管理特长等优点，在全球基础设施和公用事业项目建设中，特别是在中国的公共交通、体育场馆（如北京地铁四号线、奥运场馆）等项目中，获得广泛的应用。

PPP 是项目融资的总括性概念，包括BOT、BOO等众多具体模式。由于各种PPP 模式的运作方式以及合作关系存在差异.政府只有选择合适的PPP 模式，才能与私人部门形成长期稳定的伙伴关系，共同推动基础设施项目的顺利运营。

（二）推广PPP模式的原因。PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施，通过收费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。推广PPP 对支持我国新型城镇化建设、加快转变政府职能、提升管理效率以及拓宽融资渠道具有重要意义。

1、促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。我国处于经济转型期，经济进入新常态，经济增速下台阶，通过推广运用PPP模式向社会资本开放基础设施项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，促进经济结构调整和转型升级。

2、加快转变政府职能，提升管理效率。规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的效率、技术创新动力有机结合，减少政府的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

3、城投债迎来偿付高峰期，融资模式有待改变。从目前存量城投债到期金额来看，城投债集中在2015-2021 年到期，2015 年城投债到期额为4707 亿元，2019 年达到峰值7417 亿元，2021 年到期量为6166 亿元，随后到期金额回落至1000 亿元以内，因此，在城投债未来发行受阻的环境下，地方债务的出口将通过地方政府债、PPP 等多种创新形式实现。

二、 政策支持

2014 年以来，政府发布多项政策着力推广PPP 模式，如2014年10月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营。2014 年11 月16 日国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，指出在公共服务、基础设施等领域，积极推广PPP 模式。

在国家部委层面，发改委、财政部相继出台政策推广PPP模式。2014年财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南》的通知，提出充分认识推广运用PPP模式的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，规范政府、社会资本参与PPP的活动。国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，强调合理确定PPP的项目范围及模式，加强PPP项目的规范管理。

三、 PPP模式的发展路径

（一） PPP模式的分类。由于制度环境的影响，加上采用分类标准的差异，不同国家和国际组织对PPP 模式划分也各不相同。世界银行将PPP 分为六大模式服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT 和资产剥离。本文借鉴世界银行的PPP模式分类将其分四大大类、九个中类、二十二个小类的三级分类结构。四大模式分别为：外包类、特许经营类、回租回购类、资产剥离类。其中，外包类涵盖了整体外包、经营外包、建设外包三类。特许经营类涵盖了BOT、TOT两个类别。回租回购类别涵盖了政府回租和政府回购两类。最后资产剥离中涵盖完全私有化和部分私有化两种。完全私有化的模式主要有BBO、BDP、BOO等。部分私有化则主要是股权转让。

（二）发展路径选择

1、经营外包-TOT-整体外包-BOT。此种PPP发展路径适用于政府经营效率不高，而私人部门能够发挥技术管理优势，可以进行市场化运作的项目。政府希望通过所有权转移实现较高效益，最终获得项目所有权以恢复项目的公共性质。

这种路径可为政府在选择下列公共项目的PPP 模式提供决策参考：①可收取通行费的交通项目，例如：高速公路、地铁等；②能源生产项目，例如：火电、风电厂等；③可产业化运作的环保项目.例如：污水处理、垃圾处理、废弃物回收等；政府在为上述项目选择具体PPP 模式时，如果项目已经建成，可以从路径的起始点出发，优先选择经营外包和TOT 模式；如果需要新建项目，政府在选择模式时，既可以从路径的起始点开始，也可以优先选择合作程度较高的整体外包和BOT 模式。

2、政府回租-建设外包-政府回购。此路径适用于不能通过市场化运作并由私人部门经营管理，或者政府需要强化经营控制权的项目。在该路径中选择模式时，政府希望对此类项目所有权转移的时间较短，并最终获得所有权，可以在一定程度上与私人部门展开合作。

这种路径可为下列具体公共项目提供PPP 模式决策依据：①不能向使用人收费的基础设施和公用事业项目，例如：城市道路、桥梁等；②保障性住房.例如：经适房、限价房、等；③不能市场化收费且具有安全保密要求的，能提供公共服务和产品的项目，例如：社会治安动态视频监控系统、电子政务系统等。

3、部分私有化-完全私有化。此路径适用于政府不需要获得项目所有权，可以充分调动民间资本的积极性，南私人部门负责经营的项目。此模式可用于下列项目：①可直接向使用者收费，例如：垃圾（生物质能）焚烧发电、海水淡化、集中供热等；②可以将政府公共管理和私人部门运营维护相结合，并且所有权归属于私人部门不会影响运作性质的项目，例如：T业园区、新城区等；③可直接向使用者收费且不具有安全保密要求的，能够提供公共服务和产品的项目，例如：城市信息化系统、公共停车场等。

四、 总结与启示

首先，政府可以在不同所有权转移和经营权控制方式的组合下，结合建设、融资、经营、维护、移交等不同环节，设计出新的PPP 模式，能够凝练出具有中国特色的PPP 创新模式。

其次，政府要逐步减少对若干常用PPP 模式（如BOT、BT、TOT 等）选择决策的惯性约束，在考虑项目产品公共属性、安全性要求、运作经验的基础上，拓宽PPP模式在公共项目中的应用范围，探索外包类、回租回购类、特许经营类和资产剥离类等PPP 模式在公共项目中的运作规律。

最后，对于一个PPP 项目，在不同的阶段或不同的环节均可采用不同的合作模式，而不是采用单一模式。（作者单位：中南财经政法大学）

参考文献：

[1]萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》北京 中国人民大学出版社 2002

[2]贾康，孙洁 公私伙伴关系 （PPP） 的概念、起源、特征与功能[J]财政研究 2009

[3]国务院 （国发〔2014〕43号） 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 2014