浅谈邻避现象及其规避策略

施佳宁

摘 要：所谓邻避就是当地居民对地方建设的污染性工厂、公共基础设施和服务设施的一种抗拒现象。伴随中国工业化和城市化进程，邻避现象将不再是个案，而国内学者关于邻避现象的研究才刚起步，尤其是关于各类邻避现象的实证研究凤毛麟角。因此，本文在梳理国内外文献的基础上，提出邻避现象的分类，同时针对不同的邻避现象提出不同的规避策略。

关键词：邻避；环境公平；规避策略

随着中国城市化进程的进一步加快，城市居民生活水平得到显著提高，但随之而来的社会问题也与日俱增。很多工程或项目虽然创造了巨大的经济效益，推动了地方经济发展，但这些项目或工程所造成的负面影响也是惊人的，它们不仅破坏生态环境，也给当地居民生活带来很多不利的影响，这就是所谓的“邻避现象”（NIMBY）。城市化进程中的邻避现象处理不当很容易导致大规模群体性事件，如近期各地频发的PX项目事件。因此，邻避现象是一个不容忽视的社会不稳定因素，应当引起政府和学术界的高度重视。

一、邻避现象的由来及国内外研究现状

邻避现象的研究最早可追溯到20世纪70年代发端于美国的环境保护运动。一些学者认为某些设施虽然给社会带来了积极的效益，但由于周边的少部分居民承担了设施运营时所带来的外部成本，从而不受当地居民的欢迎，造成不断抗争的现象。这些设施则被称为“邻避设施”。在“邻避”概念提出后不久，学者们就将这一概念逐渐扩展到新能源、垃圾处理、固体废弃物处理以及一些特殊社会服务机构等各个领域。

在邻避治理策略方面，学者主张从原先单一的经济性补偿逐渐趋于多元化的补偿方式。许舒翔（2006）以台湾的垃圾焚化炉的选址为例，指出在处理邻避现象时，仅依靠政府单方强制性措施已无济于事，单纯的经济补偿也不能起到太大作用，因此，最有效的方法是让公众参与这些项目的评定和建设的评估过程，唯有如此，才能大大提高公众的对项目的接受度和支持度。

国内的学者对邻避的关注始于近十余年，主要着眼于城市建设中带有邻避特性的公共设施建设所引发的公共危机及其治理。乔艳洁（2007）等以垃圾场、核电厂、殡仪馆等设施为例，认为由这些设施引发的邻避冲突体现了利益结构的失衡，表明了公民心理与社会生态两方面的不和谐，是构建和谐社会的一大障碍，并提出通过改进公共政策的途径来缓解和消除邻避现象。何艳玲（2005）以一次垃圾压缩站事件为例，研究了后单位制社区邻避冲突的逻辑，并提出了解决邻避冲突的原则和建议，即政府应该保持中立的地位，通畅协商对话渠道，在政治方面要建立吸纳边缘群体的机制。

梳理国内外已有文献发现，邻避现象的研究领域已发生转移，从关注一些污染性设施开始逐渐扩展到新能源设施、垃圾处理、固体废弃物处理以及一些特殊社会服务机构等。同时，邻避的治理策略从原先单一的经济性补偿逐渐趋于多元化的补偿方式，主要包括建立合理、完善的补偿机制等。

二、邻避现象的分类

由于邻避现象的产生是由邻避设施造成的，因此，不同的邻避设施会导致不同类型的邻避现象。从已有的研究看来，邻避设施并没有统一、明确的定义，某种设施是否具有邻避性关乎人们对它的态度，在不同社会经济背景下，对邻避设施的定义也不尽相同。台湾学者李永展（1994）按邻避设施造成抵触情绪的强弱，将邻避设施划分为四个等级：无邻避效果、轻度邻避效果、中度邻避效果、最强邻避效果。大陆学者陶鹏和童星（2010）则从设施潜在风险高低的角度，将邻避设施划分污染类、风险集聚类、污名化类、心理不悦类。

从当前中国邻避现象的发展及其特征出发，我们认为邻避可以按照设施功能、服务层次以及是否具有公共性这三个标准来分类。

1.按照邻避设施的服务功能划分

（1）能源类设施。此类设施主要包括发电厂、炼油厂与石化工厂等。此类邻避设施可以为大部分民众带来效益，却由居住在设施附近居民承担外部成本，损害邻近地区居民健康。在我国整个工业化过程之中都不乏此类邻避设施而引发的社会冲突，一般多发于较为偏远落后的城市近郊或被地理隔离的边缘地带。近年来的PX事件即为突出代表。

（2）废弃物处理设施。此类设施主要包括垃圾焚化厂、污水处理厂等。此类邻避设施可能会影响附近地区居民生活质量，危害他们的安全和健康，甚至使其房屋贬值无法出售并影响搬迁。

（3）基础交通设施。此类设施主要包括地铁、高速公路、机场等。此类设施在提高出行效率的同时，必然会对其周边的居民产生一定负面影响，如噪音污染、空气质量下降等。

（4）社会服务设施。此类设施主要包括火葬场、殡仪馆、精神病院、特殊教育机构等场所。此类邻避设施具有满足公共需求的功能，但令附近居民感到心里不悦甚至嫌恶，而不愿与其毗邻。

2.按照设施服务的不同层次划分

（1）邻里设施。邻里设施通常是指小规模的适合地方性社区发展需要的设施，包括垃圾转运站、小型污水处理厂和停车场等。

（2）城市设施。城市设施是指为满足整个城市发展和居民生活需要而兴建的设施，如大型垃圾焚烧发电厂、大型污水处理厂和传染病医院等。

（3）区域设施。区域设施是指为整个地区发展战略和长远需要而兴建的设施，如工业园、公路、铁路和机场等。

（4）国家设施。国家设施大多为国家重大战略储备需要，主要包括核电厂、石油贮备基地、粮食储备基地等。

3.按照设施利益性质划分

（1）营利性的商业设施。以营利为目的设施，由于能够给地方带来经济效益，所以获得地方政府的支持，但是其建设却会给选址区周边的居民带来潜在的风险。这类邻避现象主要包括能源开发工程，例如煤炭开发，石油开采等。

（2）非营利性的公共设施。由政府或非营利性组织兴建的各种公共设施引发的邻避现象，这些设施是由于国家发展战略的需要，同时为了提高居民的生活质量而兴建的公共性设施，大部分属于公共基础设施，包括交通、垃圾及有害废弃物处理设施；而由非营利组织创建的各种特殊医疗机构，如精神病院、艾滋病治疗所等，也同样会引发邻避现象。

三、规避邻避现象的不同行动策略

邻避之困境在于邻避设施的公共性与风险性并存，且其所带来的风险由社会少部分人承担，造成风险分配不平等，违背了环境正义。因此，就理论上而言，规避这种悖论式困境的唯一原则就是帕累托最优性原则和公平性原则。具体来说，帕累托最优性原则是指不存在另外一种方法使冲突的一方境况变好，同时却不使其他任何一方境况变 坏；而帕累托公平性原则是指冲突各方或仲裁者均对冲突结果提不出合理抗议。

从目前已有的文献来看，大多数学者提倡政府信息公开、第三方介入、民众积极参与以及合理补偿等，虽然这些方法和措施在一定程度上缓解了邻避现象，但并未就不同的邻避现象提出不同的规避机制和行动策略。正因为邻避困境是由其公共性和风险性的并存而造成的，因此，笔者以“风险性—不确定性”维度对不同类型的邻避现象提出有针对性的规避措施。分类如下：高风险—低不确定性（I）、高风险—高不确定性（II）、低风险—低不确定性（III）和低风险——高不确定性（IV）。

在I类邻避现象中，设施具有高风险性，而且这类设施造成损失的不确定性很低，即发生概率较高，因此，设施所在区的居民对其带来的风险存在较高的预期。具有高污染性的化工厂、垃圾焚烧厂等就属于这类设施。显然，人们在面对此类设施时倾向于集体行动，共同规避风险，具有较高的动员性。

II类邻避现象中的设施不同于I类，虽然风险性仍然很高，但发生概率较低，因此，设施所在区的居民对其带来的风险并不存在较高预期，但一旦风险发生仍旧会造成重大的损失。由核电站、加油站、变电站等风险集聚设施所引发的邻避就属于II类邻避现象。面对这类设施，人们也倾向于行动，涉及人群可能因为信息不对称和对政府信任的缺失，而对邻避设施的风险进行主观建构，进而容易受到谣言、传闻以及对相关资讯曲解的影响，容易引发大规模群体性事件。

在III类邻避现象中，设施自身的风险性较低，虽然不会直接对所在区域居民造成重大的生命财产损失，但这类设施的存在使人们在心理和精神上感到不安，大多为一些特殊群体的集中设施，如戒毒所、精神病院、传染病治疗机构、救助站等。对于这类设施，人们也往往避而远之，但较之于前两者，其动员性明显降低，不易发生大规模群体性事件。

同样的，在IV类邻避现象中，设施自身的风险性较低，发生风险的概率也较低，同样，这类设施的存在使人们感到心里不悦，大多为一些社会公共事业设施，如火葬场、殡仪馆、墓地等。虽然它们的存在也会造成潜在的风险，如房地产的贬值，但其动员性明显降低，不易发生大规模群体性事件。

从上述对不同类型的邻避现象的描述中，我们可以看到，不同的邻避现象具有不同的运作机制和行动策略，只有把握每一种邻避类型中的不同运作逻辑，才能有针对性地提出相应的规避机制。

首先，在I类和II类具有高风险性的邻避现象中，公共部门应将这类设施规划入无人区，尽量将影响人群和影响范围减小到最低。同时，杜绝任何假公共利益之名，制造环境污染之实的高污染性设施，充分尊重民众的环境权。对于II类现象中的一些公共性设施，积极运用风险管理的策略，利用专家评估、专业机构预测等方式，对设施的选址问题、安全性系数及其可能对周围环境产生的影响等一系列问题进行公平客观的预测，并且保证政策信息的公开、程序的透明，接受当地居民和非政府公共组织的监督。

其次，在处理III类和IV类这些不具高风险性但带给人们心理不悦的邻避现象时，大部分学者提倡“受益者补偿原则”，即设施受益者应对少部分成本负担者进行积极有效的补偿。但笔者强调的是，这里所说的补偿不仅仅包括物质性补偿，也应包括必要的非物质性补偿，尤其是“受益者补偿原则”中应更加注重对承担风险的个人及地区进行系统的风险评估和全方位的补偿，包括物质与非物质的补偿，而非单一的经济补偿。

最后，更为重要的是，公共部门应转变规划观念和治理逻辑，应当放弃“最小抵抗路径”的抗争式“治理术”，从传统的“决定—宣布—压制”转向“参与—自愿—合作”这一协商式民主治理逻辑，充分尊重公民的环境权。同时，公共部门应当转变传统工程项目中“重经济效益、轻社会效益”的经济主义模式，代之以经济效益与社会效益并重的新型工程观。

四、结语

邻避现象表面上反映的是少部分居民对邻避设施的嫌弃与厌恶，其实质是各利益相关者的博弈过程，背后折射出的是公民意识与公民权利的崛起以及对环境公平的追求。伴随着中国工业化和城市化进程，邻避现象将不再是个案，而国内学者关于邻避现象的研究才刚刚起步，关于各类邻避现象的实证研究凤毛麟角。因此，如何规避或缓解邻避现象将是中国政府和学术界不得不面对的新一轮挑战。

参考文献：

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（作者单位：南京航空航天大学）