“十二五”期间促进基本公共服务均等化水平问题研究

梁爽

[摘要]逐步实现基本公共服务均等化是“十二五”时期我国全面建设小康社会的重要内容，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要。本文从量的角度对福建省基本公共服务均等化推进工作的实践情况加以分析，构建指标体系，为其他省份及全国的基本公共服务推进提供了良好的借鉴。

[关键词]基本公共服务；均等化；指标体系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.102

1 引 言

基本公共服务不仅关系到民生更关系到社会的和谐稳定，然而我国现行的财政分权体制导致了公共服务供给的缺失，并由此造成了基本公共服务供给总量的不足与供给数量的不均。2012年7月11日，国务院发布了关于国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知，确定以社会保障、公共教育、劳动就业服务、医疗卫生、住房保障、公共文化等十个领域为基本公共服务范围。福建省以《国家基本公共服务体系“十二五”规划》为准则，不断努力完善公共服务机制，以期达到《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，那么在推进基本公共服务均等化的工作中是否提升了均等化水平？其中又有哪些问题值得我们反思？本文将从福建省基本公共服务的现状出发，进行比较分析。

2 中国公共服务均等化水平指标体系的构建

构建基本公共服务均等化水平指标体系实质上是对不同地区的不同公共服务项目的总水平进行评价。由于本文是以福建省的统计数据为依托，最终还需通过一定的统计指标来反映均等化程度。反映均等化程度的统计指标有很多，如变异系数（Coeffcient of Variation）、泰尔指数（Theil Index）和基尼系数（Gini Coeffcient）等，本文拟采用变异系数来反映均等化程度。如公式：

其中X表示所有评价对象指标X_i的平均值，S_i是X_i的标准差。若V_i的值越大，则说明该指标反映的一致性越好，也就是说该指标的判别能力越差；相反，若V_i的值越小，则该指标的判别能力越好。

3 福建省基本公共服务均等化现状

福建省位于东南沿海，属经济较发达省份，2012年全省地区生产总值达19701.78亿元，占全国GDP的3.79%，全年公共财政总收入3008.91亿元，占全国公共财政总收入的2.57%。雄厚地区经济实力与财政能力为基本公共服务均等化的推进提供了充足的财力保障，然而也存在区域经济发展严重不平衡、城乡居民收入不断加大等限制性因素。

第一，区域经济发展严重不平衡。福建省按地理位置划分为福州市、厦门市、莆田市、三明市、泉州市、漳州市、南平市、龙岩市、宁德市九个区域。如表1所示，2012年，福州和泉州地区生产总值分别占全省的21.37%和23.87%，而莆田、三明、南平、龙岩、宁德不足lO%，其中南平和宁德仅为5.05%和5.46%，不同地区间的极差率达4.73。各项经济指标都呈现出福建省区域经济发展严重不平衡的特征。

第二，城乡居民收入差距不断加大。在区域经济发展不平衡的同时，福建省城乡之间的差距也在加大，体现在城乡居民之间收入差距不断扩大的趋势。2001年，福建省农村居民人均消费水平为2811元，城镇居民为7125元，城镇居民人均消费水平约是农村居民的2.53倍；到2012年，福建省农村居民人均消费水平为9596元，城镇居民为20722元，城镇居民人均消费水平扩大到约为农村居民的2.16倍，城乡居民收入基数之间呈现不断加大的趋势。

第三，受主客观因素的制约，福建省基本公共服务在区域、城乡与群体之间存在非均等的现状。以社会保障为例，如表2所示，从基本养老保险、医疗保险、城镇居民最低生活保障人数和农村居民最低生活保障人数等具体指标看，各项指标变异系数在0.30 -0.80.差异十分显著。差异最小的是参加新型农村合作医疗保险人数，泉州每万人的参保人数是556.51万人，三明仅为200.00万人，泉州是三明的2.78倍；差异最大的是农村居民最低生活保障人数，漳州每万人的人数是11.44万人，厦门为0.94万人，漳州是厦门的12.17倍。尽管表2仅是对不同区域社会保险参保人数这一个指标的统计，但也从一个侧面反映了福建省基本公共服务供给的非均等化现状。

福建省推进基本公共服务均等化工作阶段性成效：

近年来，福建省高度重视基本公共服务均等化工作，特别是在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》颁布后，福建省大幅增加对教育、基本医疗、公共卫生、基本社会保障、公共就业服务和基本住房保障等方面的投入。教育支出从2008年的233.29亿元增至2012年的562.30亿元，增长了约1.41倍；社会保障和就业支出从2008年的109.29亿元增至2012年的205.28亿元，增长了约0.88倍；医疗卫生支出从2008年的74.27亿元增至2012年的185.99亿元，增长了约1.50倍；公共安全支出从2008年的91.60亿元增至2012年的162.39亿元，增长了约0.77倍。这些数据在一定程度上折射出福建省基本公共服务财政支出的增长趋势。根据《福建统计年鉴-2013》的数据统计，2012年福建省基本公共服务支出合计2607.50亿元，比2011年增长409.32亿元，比上年增长18.6%，人均基本公共服务支出增长了17.7%。

福建省推进基本公共服务均等化工作的实践为我们研究现实我国基本公共服务均等化过程中存在的问题与今后的改进方向提供了很好的实证材料与证据。从福建省的实践情况来看，加大财政投入在一定程度上改善了基本公共服务的非均等化状况，然而基本公共服务均等化的客观评价结果与公众的主观评价结果存在明显的差异，政府供给与公众需求的结构失衡问题却日益突显。

4 政策建议

作为社会财富再分配形式，基本公共服务均等化受多种因素制约。实施基本公共服务均等化战略，需要采取多种措施来化解均等化过程中面临的问题。

第一，促进政治经济体制理性化，完善均等化供给方式，以制度求正义是现代社会追求善良风俗的一个重要方面。实施基本公共服务均等化战略，同样需要制度为非人格化活动提供保障，需要良好的政治经济体制及完善的均等化制度支持，需要以制度约束公权力，平等公正地分配“公共利益”。当前我国均等化客观困境主要是由制度不完善造成的，因此制度建设是破解我国均等化难题的首要选择。

第二，建立健全基本公共服务均等化法律体系，从立法层面破解我国基本公共服务均等化难题，其中最重要的是建立健全基本公共服务均等化法律体系。以事实为依据，以法律为准绳，在法律法规的前提下做决策。健全法律应涉及均等化实体法律规则和程序法律规则两部分。立法是对现实的总结和回应。

第三，完善均等化决策机制。在我国，公共决策的民主化、科学化程度还远远不够，完善均等化决策机制显得极为迫切。一方面，要完善决策规则与程序，如建立健全公共决策会议制度、选择适当的决策规则、优化决策程序，逐步改变目前“自上而下”的决策框架，建立“自下而上”与“自上而下”相结合的决策机制，加大民众意愿的比重，降低领导者随意决策的概率。另一方面，在尊重社情民意的基础上，完善重大事项公示制度、听证制度和政府发言人制度，加强决策咨询在公共决策中的地位，同时建立决策失误追究、赔偿与惩罚制度。此外，均等化决策与执行的分离也是完善基本公共服务均等化决策机制的题中应有之义。