境外投资体制改革背景下政府职能的转变

宋利　马慧娟

[摘 要]经济全球化的重要表现之一是伴随着国际投资而产生的跨国资本的流动。近年来我国境外投资的增长正越来越引起关注。在分析了境外投资体制改革背景和改革内容的基础上，指出了今后政府职能转变的方向。

[关键词]体制改革；政府职能；投资

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.055

1 改革的背景

2014年，我国企业共对全球156个国家和地区的6128家境外企业进行了直接投资，累计实现投资6320.5亿元人民币（折合1028.9亿美元），同比增长14.1%[ZW（]商务部子网站-中国对外投资和经济合作网：《2014年我国非金融类对外直接投资简明统计》，http：//fec.mofcom.gov.cn/articletjzljwtz/201501/1853462_1.html。[ZW）]。庞大的境外投资额既与改革开放30多年来我国经济高速增长，企业实力增强有关，也与我国不断完善和逐步放开的对外投资管理体制有关。

我国于2004年确立了由商务部、国家发改委主导的境外投资核准制，这套制度在建立时是适应我国境外投资发展需要的，但存在核准标准过高、各级发改委和商务部门之间核准权限相互重叠等问题，一定程度上阻碍了企业的投资活力。

2 改革的内容

鉴于以上背景，2013年11月国务院发布了《政府核准的投资项目目录（2013年本）》，确立了以备案为主的改革方向，国家发改委随之于2014年4月8日发布了《境外投资项目核准和备案管理办法》。商务部也随即于2014年9月6日发布了修订后的《境外投资管理办法》，但很快，国务院又于2014年10月31日发布了《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，再次对国家发改委的管理制度进行了修改。

本次改革的内容主要体现在：①改以往核准制为主为备案制为主；②将核准权限统一收归中央，地方商务、投资主管部门（发改委）仅保留备案权限；③缩短时限、简便程序。改革后的境外投资体制框架见表1和表2。

表1 商务部门改革内容

情形提交申请部门时限

备案其他央企报商务部，地方企业报省级商务主管部门3日

核准涉及敏感国家和地区、敏感行业央企报商务部，地方企業通过省级商务主管部门向商务部提出申请中央企业20日，地方企业30日

表2 投资主管部门改革内容

情形提交申请的部门时限

备案其他国家发改委（央企和地方企业实施的3亿美元及以上投资）、省级发展改革部门（地方企业实施的3亿美元以下投资）7日

核准涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目国家发改委、国务院（中方投资额20亿美元及以上，并涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目）20～30日

3 今后政府职能转变的方向

本次改革赋予企业更多投资便利和自主权利的同时，也意味着政府部门的权力将由以往的管控为主转变为服务为主。转变的方向可以向以下几个方向进行：

3.1 创造良好的国际环境

当前，经济全球化、区域经济合作化已成为国际经济合作的主流，政府部门应加强在境外投资促进方面的推动和引导，利用政府高层领导出访和来访的机会，推动中外企业间大型合作项目的达成，同时积极参与推动区域经济合作，强化双边经贸合作框架下对外投资的磋商机制，积极与有关国家签订经济合作方面的政府间双边、多边协定。

3.2 做好对外投资统筹规划

政府部门应发挥统筹引导作用，会同有关部门和研究机构编制发布境外投资中长期发展规划，从国内区域发展、产业发展和规范经营的角度进行规划布局。另外，也要鼓励有条件的各类所有制企业走出去，重点支持有实力、有品牌、有市场的企业到境外开展多种形式的国际经济技术合作。选择一批具备一定规模实力的企业予以重点扶持，推动企业加快实施品牌、资本、市场、人才、技术国际化战略，加强对企业跨国经营的分类培育。

3.3 推进行业协会等社会组织的改革和发展

我国目前已出现了一批全国或地方的境外投资企业的行业协会，它们对于相关信息的推广、会员利益的维护、促进会员与政府部门的协调方面发挥了巨大的功效。然而相关行业协会的运作发展仍然存在一定的局限和不足。诸如与政府同质性强、自治性不高、会员覆盖率低等问题已制约了这类组织的发展。

各级政府部门应积极支持境外投资企业组建行业协会，适时减少对此类组织发展的干预，推进行业协会去行政化进程，在推动会员选举权、会费收支公开等方面进行指导。加强行业协会能力建设，提升服务能力和公信力。扩大会员覆盖率，提升中小企业参与度。在制定境外投资相关政策时，充分听取相关行业协会意见。最后，充分发挥相关协会的优势，使各协会收集的信息得到共享，对会员反映的对政府部门工作和服务的意见和建议应充分重视，及时反馈。做到以线带面，使相关协会成为中国境外投资利益共同体的代言人。

3.4 建立对外投资信息咨询服务体系

随着信息化的发展，境外投资各级相关政府部门多设立了网站等媒体提供信息咨询服务，但仍出现了信息分散、共享困难等问题。各级政府部门应不断加强对境外投资的宏观指导和服务，及时发布企业所需的政府信息；建立业务信息库并搭建信息交流交换平台和对外投资国别地区项目库，为希望对外投资的企业提供及时、有价值的信息。同时也可向境外推广我国企业，使外国企业了解我国企业，不断扩大投资合作的领域。

3.5 指导规范企业投资行为

我国企业对外投资合作快速发展的同时，也产生了诸如环境破坏等问题。考虑到当前境外投资多投向能源矿产等资源型敏感领域，如不能妥善处理企业境外投资行为不规范导致的社会问题，必将严重损害国家和企业形象、影响双边关系。

目前，商务部已协同其他相关部委出台了一系列有关企业文化建设、环境保护、规范竞争行为的规定。地方相关部门应该指导对外投资企业加强对这些规定的学习，严格遵守我国及东道国的相关法律法规，引导企业积极履行社会责任，注重与东道国社会各界和谐相处。另外还应杜绝企业间不正当竞争行为，避免“内斗”损害境外企业协同利益。

3.6 规范财政资金的使用

根据2005年12月9日财政部、商务部《对外经济技术合作专项资金管理办法》，从中央到地方都普遍设立了“走出去”战略发展专项资金，采取无偿资助和贷款贴息两种方式，对境外投资提供财政扶持。专项资金的使用无疑对于鼓励和支持企业到境外开拓国际市场起到了显著效果。

应对现行办法中资金的使用进行原则性的规定，而具体每年的资金使用办法应与各级政府制定的对外投资发展战略相结合，体现对不同行业、不同类型企业、规范经营等方面的引导。另外应区分国家和省级专项资金的发放对象，减少同一项目申请不同来源资金的问题，实现财政资金的导向和激励效果。

3.7 推动中介机构建设

诸如法律、会计、评估、投资银行等中介机构在企业“走出去”过程中发挥着重要的作用，然而目前境外投资者对中介机构的作用还没有充分认识到，针对境外投资的中介机构数量少、规模小、水平低这些问题，应出台一些特殊的支持政策，促进中介机构的成长壮大。培育面向“走出去”企业的本土中介服務机构，为企业走出去提供专业化咨询、权益保障等综合配套服务。

4 结 论

中共十八大报告明确提出建立“服务型政府”，在境外投资体制改革确定的备案制为主的大背景下，我国企业境外投资的热潮将进一步升温，相关政府部门应及时转变思维，拓宽服务领域，提升服务水平，为实现我国更多企业“走出去”并“走得好”而努力。

参考文献：

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