三位一体：创新型公共服务管理模式设想

张继伟 黄乐辉 鲍竞洋

[摘要]大学城流动商贩由于中国大学在空间上的进一步城市化，给交通安全和社会治安带来风险的同时也提供了就业机会和社会经济增长。我国传统流动商贩管理模式存有较大漏洞，本文希望通过对大学城流动商贩整体分析得出新型公共服务管理模式，三位一体。

[关键词]大学城；流动商贩；公共管理；三位一体

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.25.138

1 大学城流动商贩现状

大学城商贩通过流动经营，可以节省摊位管理费且营业时间较为灵活。大学城商圈是部分弱势群体和失业者解决生计问题的重要场所，其低廉快捷的消费方式也满足了大学城消费群体的特殊需求。以下是我们对上海市松江大学城、南汇大学城和浦东大学集聚地的调研情况。本次调研共发放400份问卷，其中向大学城消费者发放300份，回收253问卷，向大学城流动商贩发放100份问卷，回收42份，共计回收295份问卷。

1.1 大学城流动商贩消费者消费现象

大学城流动商贩消费在整个高校经济消费中占有一定的比重，我们关于大学城餐饮消费行为调查问卷的调研显示，92%的受访者表示曾光顾过流动商贩。由于比较快捷、东西便宜等原因，约68%的受访者时常光顾流动商贩。这些时常光顾的受访者表示大学城流动商贩商品价格公道、小吃风味独特、方便日常生活等。而让学生等消费群体担忧的流动商贩问题有以下几点：58%的受访者认为无卫生保障，近78%的受访者则认为几乎没有看见过流动商贩的治理。在实地调研中不难发现，近45%的大学城消费者在相似程度或同类型的产品上发生过不愉快消费经历，31%的消费者表示流动商贩不像固定店铺那样存在口碑，比较难辨别质量好坏也是影响消费体验的主要因素之一，见表1。

1.2 大学城流动商贩构成主体状况

根据我们关于大学城流动商贩问卷的受访结果显示：有97%的无证流动商贩单纯依靠摆摊生活，由于学历和技术的制约使得他们只能依靠摆摊营生，资本的缺失使他们没有固定的摊位，无力获得合法的经营。90%的商贩们认为与执法部门存在沟通障碍，自身利益无法得以伸张。最后，98%的商贩们表示与消费者、同行业之间的问题大都不了了之。89%的商贩们希望执法部门能够有更好的管理方式，91%的商贩们愿意与各方合作促进大学城流动商贩行业和谐共荣，见表2。

2 传统流动商贩管理存在诸多弊端

2.1 大学城流动商贩公共管理理念陈旧

由于政府是社会事务的唯一主导者，也就导致了管理部门在解决流动商贩问题时，秉承维护政府权威，个体服从大局建设的理念，采取以管制、罚款等硬性处罚为管理手段，并不是以服务等柔性管理作为执法理念，执法部门对流动商贩身份合法性的法理肯定始终未得到改变，这其实很大程度上是城市管理理念的偏差，缺乏服务意识。上海市市长杨雄曾表示：“目前，我国城市管理的理念还是计划经济时代的，这体现在单纯地追求城市管理的洁净、整齐、采取一刀切的管理方式，这种形式的管理方式。没有考虑到老百姓不同层次的消费需要，也没有考虑到我国现阶段的发展水平。”因此，这种管理方式已经不能适应今天城市管理的需要。

2.2 盲目整治粗暴的负外部性

一是治理的低效性与反复性，俗称效益背反效应。流动商贩体迫于生计，往往与执法人员“打游击”。执法人员来回奔波，费尽心力却收效甚微。二是执法部门公众形象的负面性。由于流动商贩多为失业人员等弱势群体，缺乏参与渠道，利益诉求无法得以充分表达。公众基于同情弱者心理，便会产生对执法的排斥和敌视，而部分粗暴执法更是进一步激发了社会公愤，将执法部门推入不利的处境。

2.3 治理中出现的问题反思分析

首先，政策反馈过程中存在缺失。其表现为治理过分依赖刚性手段，将这一复杂的社会问题交由一个仅仅具有处罚权的执法部门来解决，执法部门试图以行政强制力来迫使摊贩放弃其几乎是唯一的谋生方式，却又不能提供新的就业机会和更好的社会保障，忽视非营利组织、福利机构等社会力量，造成政策反馈渠道单一，反馈信息不完整、存在延迟等，同时又有大量社会资源闲置。

其次，市场门槛高，人市经营难，恰好反映了我国在收入分配上的不平衡。政府允许进行经营的个体门槛太高，流动商贩成为无证游商实属无奈，办证摊位租金贵，小本经营赚的钱刚够糊口，为了降低成本，只有在马路上跑。虽然违法，但成本是相对较低的。 再者，城市就业保障机制不健全也从侧面表现出公平效率存有漏洞。城市弱势群体弱的本质表现在他们无力通过自己的劳动实现自己的经济社会权利。著名发展经济学专家、诺贝尔经济学奖得主阿瑟·刘易斯曾经指出“在一个劳动力几近无限供给的发展中国家，为了最大限度地缓解就业压力，政府在就业管理方面应该尽其可能地宽松，其中，尤其注意不要对劳动力自我就业与临时性就业人为设置障碍。”而我国的城市公共管理却违背了这一要求。

3 创新型公共服务管理模式探索

3.1 “三位一体”的设想与理论基础

“三位一体”构建新型管理模式，三位：社区街道；流动商贩单位；高校师生。一体：新型公共服务管理模式。以公共服务理论为地基，以社区街道为主导，以大学城为依托，以流动商贩为主体，高校师生为参与的有别于传统管理体制的流动商贩治理的新型公共服务管理模式。

城市社会学理论认为，城市最根本的是要符合人性化生存和发展。现代政府理应为服务型政府，以服务为主，寓管理于服务之中，以最小成本获得最大效益。

3.2 社区街道是“三位一体”的管理者

在以往传统的管理模式中，政府是流动商贩的直接管理者。而在三位一体新型公共服务管理模式中，真正的管理权应彻底交由社区街道，政府要做的是承认流动商贩的合法性并提供政策支持、实行免税政策等。由社区街道组成的公共管理部门是流动商贩的服务主体，其主要职责是为流动商贩提供咨询服务及帮助、仲裁违反商贩行业先前约定协议的流动商贩等。咨询服务主要包括特定经营范围的经营牌照发放等，仲裁对那些违反商贩行业协议，先以劝说等途径教育，再次实行累积计数警告制，一年之中警告次数达到一定程度的必须处以罚金，情节严重者取消其经营资格。在新型模式下，社区街道向政府及时反馈商贩的动态信息，政府由以前的中心管理开始向外围服务倾斜。

3.3 流动商贩单位是“三位一体”的参与者

商贩是三位一体新型公共服务管理模式的参与者。在三位一体新型公共服务管理模式当中，商贩只要向大学城社区街道提出申请并注册，便可在大学城社区街道规定的范围内自由经营。另外，商贩们应在社区组织下建立行业协会，通过共同协商，与社区专职人员共同起草协会规则。商贩要充分发挥自己的主体性作用，当自己合法利益受到侵害或经营存在困难时，要敢于向行业协会、社区街道及时反映，通过妥善处理来共同维护整个大学城社区的流动商贩行业。商贩们同时要配合好社区街道和行业协会的调研工作，帮助行业协会、社区街道做好评估，真实反映各类问题和不足，以促进流动商贩个人和大学城社区街道的良陛发展。

3.4 高校师生是“三位一体”的建议者

高校师生是三位一体新型公共服务管理模式最终体验者，也是社区街道管理的建议者。由于受到多种因素的影响，高校师生很少参与所在大学城的社会活动，以致高校师生在涉及自身利益的问题上缺少发言权，公共服务管理制定时缺乏合理依据。我们构建的三位一体新型公共服务管理模式需要动员广大高校师生参与到对商贩的管理中来。我们希望看到的是，高校师生可以通过政府网站帖子、街道意见信箱等，自由参与商贩平时经营活动的信息反馈，即对商贩经营是否满意或对社区街道管理是否满意以及对商贩对社区居住环境的不良影响向行业协会、社区街道直接反映。高校学生还可以根据实际情况提建议等，以促进社区的和谐发展。

“三位一体”是独立创新的大胆假设，替代原有落后公共服务管理模式，以公共服务理论为基础，大学城为依托，流动商贩为主体，高校学生为参与的有别于传统管理体制的流动商贩治理的公共服务模式。相信一旦模式优化成功，便可推广于中国各大学城供参考借鉴。