社会治理体系运行机制的法治化研究

作者简介：孟伟亮，中共重庆市合川区委党校法学讲师。

摘 要：法治是加强和创新社会治理的内在需求，作为一种治理模式，成为重新理解和构建政府、社会、公众三者之间关系的重要工具。面对社会建设和社会治理的现实需要，社治理体系中治理主体、治理途径和治理方式都应在法治轨道上有效运行，实现社会治理沿着法治化方向前进。

关键词：社会治理；运行机制；法治化

当代中国正处于急剧的社会转型期，各类尖锐、复杂的社会矛盾频发，社会治理方式变革成为时代发展的必然要求和理性选择。而“法律作为社会控制的规范手段，与变革社会治理体系存在着密切的联系，变革社会治理体系推动社会变迁，要求法律作出回应。”①党的十八大指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会治理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。而后十八届三中、四中全会进一步要求，以推进国家治理体系和治理能力现代化为主要目标，在党委领导、多方参与的基础下，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善相关法律制度，推进社会治理体系法制建设，提高社会治理的法治化水平。本文提出，社会治理体系运行机制主要包括治理主体、治理途径和治理方式等三个方面，在加强和创新社会治理方式和手段过程中，更应当确保法治理念、立法、执法、司法在这三个方面发挥作用。

一、社会治理主体：推动多元主体共同治理需要法律规定

传统社会治理的主体主要是政府，政府运用公共权力承担了绝大部分的社会事务。政府为主体在一定时期对社会建设和发展发挥了积极作用。随着我国市场经济体系的日益完善社会力量的迅速发展，传统的一元治理模式——政府过度包揽显得力不从心。因此社会治理中形成以政府为主导，社会组织、城乡基层自治组织、公民个体等多个主体共同参与多元治理模式是发展的必然趋势。多元共同治理模式需要从法律上明确社会治理多元主体相应的权与责，也即主体行为的合规化。第一，明晰边界，理清政府、市场、社会、三大权力界限，做到不越位。第二，各尽其责，做到不缺位。“多元共治模式不是政府退出，而是切实干好份内的事，减少越位，增补缺位，避免错位。”②政府要依法履职履责，不得法外设定权力，必须做到“法无授权不可为”。社会组织作为一种民主权力，其功能首先体现为政府权力的制衡，其次体现为对政治活动的积极参与。应尽快出台社会组织方面相关法律制度，确保社会组织的法制化运行。

在主观上，对领导干部而言，要强化法治思维，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作成绩的重要内容、纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。对广大公众而言，要保障公民参与社会治理的法制化。明确公众参与公共决策，民主监督的法律程序，从法律上保障公众参与权利。社会参与有三个关键性要素：参与的欲望、参与的能力及与集体行动网络的联系。要保护和激发参与欲望，提高参与能力，健全集体行动网络。要积极普法，提升公民有法必依意识。当前，我国公民总体法律素质不高、法治意识淡薄、守法自觉性不强是大量消耗社会治理资源的主要原因之一。因此加强普法教育，增强公民法治观念，树立尊崇法治、敬畏法律、法律至上的原则，对于社会治理法治化运行有着巨大的推动作用。

二、社会治理途径：从社会动员向社会协商转变应需要法律确定

1978年以后，我国逐渐从计划经济向市场经济转型，社会逐渐向以城市为主、差异性的法理型社会转型，整体性特征逐渐减弱，多样化特征越来越凸显。一方面，由于“单位制”的瓦解，隶属单位的“单位人”纷纷走上社会，成为分散的社会公众，政府的整合明显下降，动员的行政成本大大增加；另一方面，个体价值观念的变化也使得政府很难做到充分动员，社会动员逐渐在很多领域失去效果。因此在法治的轨道上建立社会协商机制实在必行。

（一）构建顺畅的利益诉求表达的法律体系。将公众原来以制度外的抗争诉求引导到法律法规内表达，让有关社会能否实现稳定和谐的重大社会事项能够进入公共政策决策程序。一要提升利益诉求表达的法律层次，把现存的条例、规定、政策上升为法律，增强利益诉求表达规定的权威性；二要建立循环闭合的表达渠道。无救济即为权利，当利益诉求的追求受到非法阻挠，应充分保障民众通过司法途径进行救济的权利，并且其对合理的诉求予以有效地回应，妥善解决纠纷和问题，然后让公众切实感受到公平公正的处理效果。

（二）建立合理的利益博弈机制。合理的利益博弈机制首先应是反复博弈。如果博弈一方的话语权很微弱，博弈能力水平不高，双方就不能按照法律程序进行谈判协商，不能完成对纠纷矛盾的自我化解。只有博弈双方的力量大概相等一致，才能就矛盾纠纷在公平的远点上进行协商对话，有效化解利益纠纷。因此当博弈双方力量不对等时，政府需要对弱势群体从法律上和政策上给予帮助，为不同利益群体之间日常化沟通提供机会和平台，使他们能够经常协商谈判，有效减少不同群体对现实利益关系的激烈对冲，提高利益诉求表达的稳定性和有效性。同时，有效的博弈机制是有底线的，各方利益博弈的底线就是社会和谐稳定。博弈也是一种社会冲突，因此无论采用哪种方式进行利益争夺都不能失去社会和谐稳定，笔者所称的社会和谐稳定不是“绝对稳定”，而是一种相对的“弹性稳定”。

（三）构建有效的利益诉求表达社会平台。随着社会经济的不断发展进步，各种社会团体也开始繁荣发展。名称众多的社会团体，一方面，把社会中分散的利益按照功能分化的原则聚集起来，有步骤的参与到社会政策形成过程中；同时，从这种制度化的参与机制中，行政权力取得了稳定的支持来源和控制权。虽然个体在进行利益诉求时担当着重要角色，但社会团体人数多、力量强，利益诉求比较专业，效果比较好。目前，我国的民众无论在参与官方组织的团体还是非官方组织的团体都较少，因此社会团体的利益诉求表达功能的发挥有着巨大的潜力和空间。发挥社会团体的利益诉求作用应当坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局原则，重点加强工会、共青团、妇联、残联等官方组织各自所联系的社会成员利益诉求功能的发挥；努力培养代表社会公共利益和边缘群体利益的基金会、慈善机构、环保团体等非官方的社会公益组织，形成政府治理和社会服务的合力；充分发挥社团组织、行业协会、基层自治组织的作用，促进政府与民众之间的有效互动和合作。

（四）建立矛盾化解法制化机制。以法治方式化解矛盾，要把社会矛盾纳入到法治框架内解决，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中扩大公众的参与范围，通过创新建立有效的纠纷解决机制，如在信访局在设立巡回法庭，坚持以调为主、调判结合，把调解贯穿于司法程序的全过程。改变当前行政救济代替司法救济的现象。通过树立司法权威，探索建立真正有效的信访终结机制，让当事人服从法律，遵循司法机关作出的最终裁决。

三、社会治理方式：由静态治理向法治框架内的动态治理转变

中国社会正处于全面转型与结构性变迁过程中，社会治理方式是其中的核心议题，中国社会治理方式正由计划经济体制向市场经济体制的动态转变，法治是动态治理方式的核心机制与要义。当代社会，法已不再简单地作为一种解决矛盾的方式，而渐渐地作为一种组织创造新式生活的工具和变革社会的手段。

政府作为一个庞大的官僚机构，犯错成本比较较高，对社会各种事务缺乏及时回应与灵活应对，难以及时有效應对现代社会的多样性。然而灵活的动态治理不是随心所欲的治理，是需要避免功利化、短期化和表面化的现象出现。法治天然具有灵活性和稳定性，能够应对千变万化的社会社会生活，法治能很好地把灵活的动态治理限制在一定的框架内。社会治理机制变革，不是打破现有法律的规定，而是更好地落实现存法律，各种创新模式也都应在法治的规定内进行。如深圳实施的《深圳经济特区社会建设促进条例》，是全国首个社会建设法规。作为深圳社会建设的“基本法”，该条例总结了深圳加强和创新社会治理中的成熟经验和工作制度，将法治思维、法治基因注入流动人口与出租屋治理、推进教育医疗、住房保障等领域的基本社会公共服务均等化等社会治理的方方面面，很好地实现了社会治理体系动态化、法治化运行。因此以法治方式进行动态治理就是要克服治理过程中行为选择的功利化、短期化和表面化的现象，从而保持社会治理的规范性、可持续性。

社会治理体系运行机制有效运转的核心是要在法治的范围内妥善处理政府、社会与公众三者之间的关系，用法治方式来完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理体系。现在的政府不是全能型的——政府包打天下，而是专业型的——政府管得少，社会自治程度高。社会治理方式探索与变革并不是一味地地扩张政府权力。政府不能在对社会事务大匡大揽，该由社会管的就交给社会，该由民众自治解决的就交给民众自行管理，我们需要清晰界定社会治理中政府、社会和基层民众自治组织的职责，充分激励和发挥社会和民众等治理主体的积极性，形成政府、社会和民众共同治理的良好局面。

（作者单位：中共重庆市合川区委党校）

注解：

① [芙]K戈：《法律与社会》，梁坤、邢朝国译，北京：中国人民大学出版社，2011年版，第248页。

② 焦石文，《推进政府治理法治化必须解决四大问题》，《领导科学》，2015年6月。