政府信息共享中的个人信息保护

徐争

摘要：为了提高行政效率，也为了促使决策的科学、合理，政府信息共享这一手段被越来越广泛的重视和运用，并随着技术的进步得到了进一步的发展。在政府信息共享给政府带来便利给公民带来实惠的同时，也给个人信息保护也带来了风险。在信息共享的各个环节，增加了信息被泄露和滥用的可能。本文试从政府信息共享的相关概念出发，分析实践中出现的问题及原因，探讨政府信息共享与个人信息保护的关系，以及在政府信息共享中实现个人信息保护的路径。

关键词：政府信息 政府信息共享 个人信息保护 路径

中图分类号：D08 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）10（a）-0000-00

政府信息共享在我国迅速发展，并随着技术的进步得到进一步的深化。政府信息共享对于提高行政效率，促进决策的科学和合理起到了重要的作用。政府部门收集和共享各领域的相关信息，为自己履行职责提供依据和支撑，同时，公民也从合理、科学的决策有有效率的行政中得到了实惠。但是，我们也应当看到，在信息共享的过程中，因为相关法律不完善、相关制度不健全等原因，出现了政府信息共享不利个人信息保护的情况。一些个人信息被重复收集、过度利用，还出现了信息泄露等情形，影响了信息主体的生活。那么，如何在政府信息共享中体现对个人信息的保护，如何实现二者的平衡呢？本文试从相关概念出发，分析政府信息共享实践中出现的个人信息保护不力的表现及原因，以寻求在信息共享中实现个人信息保护的途径。

1 政府信息共享

1.1政府信息

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”根据法条，政府信息包括行政机关在履行职责过程中所收集、产生、保存的所有信息。既包括公司、企业等法人信息，又包括公民个人的信息。行政机关通过收集信息，一方面以此为依据履行职责，提供服务，一方面以这些信息为参考，作出行政指导和其它相关行政决定。可以说，行政机关履行职责不可缺少必要的信息，政府信息对依法行政、合理行政都有重要的作用。

1.2政府信息共享

每个行政机关在履行职责的过程中都能收集到各种信息。各个行政机关所需要的信息可能有交叉和重合，重复收集一方面会导致行政机关效率的下降和行政成本的增加，另一方面也会给引起被收集信息的主体的反感。同时，不同的行政机关术业有专攻，在各自为政的情况下，会导致信息收集不全面，从而影响决策的作出和政策的制定。为了提高行政效率、节约行政成本，更为了获得全面、充分的资料作出合理的决策，政府信息共享就成为了一个很有效的措施。

政府信息共享是指信息在政府部门间的流动。[1]对于“政府信息共享”这一概念，有不同的界定，而基于不同的界定，“政府信息共享”所包括的主体和内容也不尽相同。本文意在探讨行政机关间的信息共享，取最狭义概念。本文所指的信息共享的主体仅指行政机关，共享的范围仅指信息在行政机关内部的流动，不包括信息公开等对外内容。

2 政府信息共享中个人信息保护不利的表现及原因

全国各地都陆续进行了政府信息共享的尝试，经过十多年的建设，我国的政府信息共享建设也已初见成效。但是，在建设政府信息共享的过程中也出现了一些问题，对个人信息保护不利就是其中之一。在为政府信息共享建立的制度中较少涉及个人信息保护规则，实践中，在对个人信息的收集、传递、储存、利用的过程中，出现了以下一些问题。

2.1表现

2.1.1信息的内容

政府信息共享中“信息”所包含的范围没有明确的规定和限制，因此收集信息的广度和深度不统一、有限制，在个人信息领域，对于哪些信息可以收集，哪些信息可以共享没有明确规定。这会导致一些不应被收集和共享的信息被不合理的纳入到共享的范围，或者一些只应在小范围、用于特定用途的信息被更大范围的共享，不利于个人信息、个人隐私的保护。

2.1.2信息的收集

信息收集的权责划分不明确，一方面，掌握信息的部门不愿意共享资源，导致信息的重复收集，加大了信息泄露的风险；另一方面，收集主体的众多又导致没有具体的部门对所收集的信息负责，存在信息不准确的情况，从而对信息主体产生不利的影响。

2.1.3信息的管理和储存

大量信息要安全的集中、安全储存，一方面依赖先进的技术支持，要通过严密的系统设计安全储存信息；另一方面，在技术之外，人的管理也非常重要。但是，因为现行制度较为缺乏对管理者责任的规定，从而存在管理疏漏的可能，导致个人信息处于一个危险的境地。

2.2原因

2.2.1政府信息共享方面法律的不完备

政府信息共享相关的法律不全面、不具体，多为原则性、抽象的条款，缺乏具体的规定和措施。第一，在“信息”的内涵没有明确，哪些信息应当被收集和共享不明确；第二，权责不明确，哪些机关承担收集和更新信息的责任，由谁负责信息的管理和储存以及未履行职责的行政机关应当承担什么责任都没有完整、细致的规定；第三，在共享机制的构建和选择上没有具体的程序设计，对于如何共享信息、更新信息没有可操作性的规定；第四，欠缺对个人信息保护和被收集信息的主体的权利的规定，难以从信息主体的角度进行监督和制约。

2.2.2個人信息保护方面的法律不健全

没有全国范围内、效力较高的、规定全面的个人信息保护法，不能从个人信息保护的法律法规中寻找到相关的法律支持。

关于个人信息保护，主要通过隐私权保护的方式进行，没有专门的立法，零星规定散见于《互联网电子服务管理规定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》《关于加强网络信息保护的决定》《信息安全技术 公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》等法律规定和文件中，且主要集中在互联网领域，位阶较低。难以对政府信息共享中的个人信息保护提供有针对性的、全面具体的保护。

2.2.3组织体制的特点

纵向上，上下级之间逐级上报，层级越多，信息传递的中间阶段越多，时间越长，信息泄露的风险增大，信息的准确度下降。我国行政层级是中央-省-县市-乡镇四级，实践中逐步形成了中央-省-地市-县市-乡镇五级，加上一些副省级、副地级市，行政层级长达六级。[2]中央和乡镇难以直接沟通，必须通过中间管理层进行逐级上情下达和下情上呈，中间经过的层级越多，信息传递的速度越慢，信息被过滤和扭曲的可能性就越大。[3]

横向上，各行政机关职能分工，出于部门利益的考量，又缺乏相关制度的制约和可得利益的刺激，可能会出现各自为政的局面，导致信息共享不畅，出现重复收集、多头管理，甚至无人管理的情况。

3 政府信息共享中个人信息保护的实现路径

要实现信息共享过程中对个人信息的保护，首先要厘清个人信息保护与政府信息共享之间的关系。政府信息共享与个人信息保护之间并非非此即彼的对立关系，通过政府信息共享，能避免信息被重复收集，避免无人管理、多头管理，降低了信息被过分共享和泄露的风险，同时，通过政府信息共享，个人信息在各部门间得以流动，实现了对个人信息的合理利用。相对的，个人信息保护也能降低信息主体的疑虑，帮助政府获得需要的信息，推动信息共享制度的完善和深化。问题的关键是如何在政府信息共享的同时实现个人信息的保护，如何实现二者的平衡。笔者认为可以先从以下几方面入手：

3.1完善相关立法

3.1.1建立和完善个人信息保护相关立法

我国在法律层级上没有专门的个人信息保护法律，涉及到个人信息保护内容的法律也较少，规定也不具体，在信息技术飞速发展，个人信息屡被侵犯的情况下，很难切实保障信息主体的权利，进行专门立法具有必要性和紧迫性。要通过个人信息保护的专门立法确立个人在个人信息保护中的权利和救济渠道，确立个人信息保护的基本原则，设立共享原则、规则和范围，指导具体领域中相关个人信息保护制度和规则的设立。

3.1.2建立和完善政府信息共享的立法

第一，明确可共享的信息的内涵及可共享的范围。明确“信息”的范围，确定哪些信息是应当共享的信息，哪些是可以共享的信息。同时，根据每种信息涉及个人隐私的程度，对此种个人信息可供共享的范围作出限制。以此防止对个人信息的过分收集和利用。例如《广东省政务信息资源共享管理试行办法》就将政务信息资源根据保密级别、需要性、共享能力等因素，分为枪支共享类、条件共享类和不予共享类，就是很好的示范。

第二，明确责任主体，厘清权责关系，建立追究机制。一是，对各类信息由谁收集、更新和共享进行明确；二是，对共享和储存由谁负责管理进行明确；三是，对各主体不能完成职责应当承担的法律责任进行规定；四是，设立追责机制，对不履行职责的主体追责。这样，通过对各环节责任主体的明确，以及相应追究机制的规定，制约行政机关，以达到保护个人信息的目的。

第三，赋予信息主体权利，确立相关原则。在目前的实践中，地方关于政府信息共享的法律法规赋予了信息主体一定的权利，但是范围很窄，常见的为查询权和更正权。应当同一立法，除了查询权和更正权之外，还应当赋予信息主体知情同意权、提出异议的权利、申请删除的权利、获得救济的权利，并建立相关的监督和救济机制，切实保障信息主体能行使权利。

第四，明確主管机关及责任。从我国的实际来看，国家信息化领导小组是我国电子政务的主管部门。可以授权其监督和检查行政机关信息共享的过程，并对过程中的相关问题（如哪些信息要共享、共享范围大小、选用的共享程序等）进行解释，同时对信息共享的整个过程进行部门间的协调。还可以赋予其对政府机构与信息主体间的纠纷裁决权等等。

3.2建立科学的政府信息共享机制

第一，具体设计政府信息共享制度，做出具体的，具有可操作性的制度设计。现行的有关政府信息共享的法律规定缺乏具体规定，不既有可操作性，例如《证券法》第185条规定国务院证券监督管理机构应当与国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制，《税收征收管理法实施细则》规定地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设并组织有关部门实现相关信息的共享等。这样的规定只能体现原则和理念，无法切实落到实处。要确实建立更加有效的信息共享程序，必须有统一、详实、科学、细节的制度设计，通过有效的共享机制的建立，规范政府对个人信息的使用。

第二，重构政府信息共享的组织体制。在共享程序的选择上，要设计打破不同部门之间的“壁垒”的程序，同时考虑纵向共享中逐级上报可能带来的效率的损失。从横向上来说，要设计可以提供横向共享的程序和平台，为相关应当提供共享信息的机构设计一定的激励机制，调动其共享的积极性，以实现打破“壁垒”的目的；从纵向上来说，可以综合考虑共享平台统一调度的方式使信息快速流通，还可以综合信息的重要程度、需要的紧迫程度等，作出不同的程序安排。

3.3社会监督

社会监督也是一种强大的力量。社会团体、新闻媒体和普通公民可以监督政府对于信息的共享和利用，通过社会舆论的力量促进政府信息共享中的个人信息保护。

4 小结

科学、完善的政府信息共享既是对个人信息的合理利用，更能促进对个人信息的保护，相对的，保护个人信息也能推动政府信息信息共享制度的进步，推动信息共享的深化。二者实际上密切联系，并且相互促进。相信通过完善立法、建立相关制度、明确权责等措施，能够促进政府信息共享中个人信息保护的实现，既为依法行政、合理行政提供支撑，又使公民的权利得到切实的保护。

参考文献：

[1] 关键.论我国政府信息共享机制的组建[J].行政论坛，2011（3）.

[2] 胡建淼、高知鸣.我国政府信息共享的现状、困境和出路——以行政法学为视角[J].浙江大学学报，2012（3）.

[3] 石红心.治理、信息与行政公开[J].中外法学，2003（1）.

[4]周汉华.个人信息保护前沿问题研究[C].法律出版社，2006.

[5]陈传夫、刘雅琦.公共部门信息增值利用中的个人信息保护[J].情报科学，2010（10）.

[6]李宇.网络时代政府信息资源共享瓶颈因素分析[J].背景行政学院学报，2014（3）.