半年内总理五令整治“红顶中介”

一些部委下的“红顶中介”可以帮你争取项目，争取到了，你要给它费用，这个费用则以各种咨询服务的名目支付，程序上很规范，基本上都是百万以上的大数目。

4月底，国务院办公厅印发《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，要求全面清理“红顶中介”， 整治中介服务乱象，规范和引导中介服务。

据不完全统计，在过去的半年时间里，国务院总理李克强曾经在国务院党组会议、国务院常务会议、国务院廉政工作会议、国务院电视电话会议上，从不同角度共计5次提及整治“红顶中介”问题。

“红顶中介”到底有多“毒”

据国务院审改办公布的数据显示，国务院自2001年专门下发通知推进行政审批改革之后的10年间，先后6批取消和调整了2497项行政审批项目，约占原有项目总数的七成。

部分被取消的审批事项被“红顶中介”承接管理，“红顶中介”越来越深地介入行政审批环节，禁而未决，最终“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子”成为对行政审批过程中中介服务乱象的形象比喻。

“收企业的票子”所揭示的背后的巨额利益当是其禁而未决的真正原因。

溯及“红顶中介”的前身，不难发现，其来源不外乎两种：一种是因政府职能转变，一些被改革部门以行业协会等方式继续把持原部门利益;另一种是伴随着简政放权，一批中介机构相继成立，承接已取消的审批权，以此谋取垄断利益。

国家行政学院研究员胡仙芝分析，登记管理机关和业务主管部门双重管理的体制造成“红顶中介”的“官办”色彩浓厚，呈现出行政寄生性和垄断性，变为“二政府”，既是部门权力的延伸，也存在着利益输送。

国家审计署2014年6月发布的《关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，至2013年底，卫计委、国土资源部、住建部等13个部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入29.75亿元。

这份审计报告还曝光了中华医学会在2012年至2013年召开的160个学术会议中，违规收取医药企业赞助8.2亿元，违规收取资格考试复训费1965.04万元;中国城市科学研究会2013年在受住建部委托进行绿色建筑标识评价，违规收取参评单位评审费1418.55万元。

“红顶中介”带来的腐败问题显而易见。一组被广泛引用的最高人民检察院相关数据显示，2008年至2012年全国检察机关立案查办的中介组织贪污贿赂犯罪达923人，分布于工程建设、金融信贷、土地矿产、财政税收、国有企业等行业，涉案领域比较广泛。

胡仙芝分析，“红顶中介”组织作为权钱交易的媒介直接行贿或居中介绍，国家工作人员主导并通过中介组织实施犯罪的现象突出，如通过造假评估、审计，参与行政审批寻租、商业贿赂、私设“小金库”报销费用等等。

清除“红顶中介”已是箭在弦上，不得不发。

“红顶中介”究竟有多少

据国家行政学院教授王满传统计，“红顶中介”的服务事项有二三十种，仅评估类的如环境评估、安全评估、消防评估等就有十几种。

王满传将“红顶中介”分为三类：第一种是审批部门直接下属的事业单位或者主管的协会;第二种是原来为政府的机构，后因体制改革变成企业，但仍具有政府的属性及体制的惯性;第三种是完全由市场成立，却很可能由与职能部门官员相关的利益关系人成立，并由他们分食巨额利益。

“整个部委层面的统计是相对容易的，各部委下属有多少这样的单位，一下就能统计出来。而最难摸清底数的是第三种，即那些表面上与政府无关联的市场化机构，实质却由与政府有关系的人控制，这种隐性的‘红顶很难统计。”据王满传的估算，这种隐性的“红顶”比显性的“红顶”还要多。

3月下旬，环保部对外公布的消息显示，环保部仅部属单位全资或参股的环评机构就有8家。

在此之前，國务院各部委鲜见公布旗下“红顶中介”的数量。

目前可查询到的是国家民政系统公布的行业协会及商会统计数据：截至2013年12月底，全国依法登记的行业协会与商会近7万个，其中全国性行业协会与商会800余个。

一位东部城市的市长表示，在他们的“跑部”经验中，一些部委下的“红顶中介”，可以帮你争取项目，争取到了，你要给它费用，这个费用则以各种咨询服务的名目支付，程序上很规范。“这笔费用不是一笔小数目，都是百万以上的大数目。”

也有地方官员向媒体透露，其所主政的县，一个项目环评因为没有找环保部门指定的环评机构，每次都通不过，花了很多冤枉钱，最后找环保部门指定的一家环评机构，一次就过了。

无论是企业还是地方政府的主政官员，均对部委审批部门下的“红顶中介”把持部门利益多有微词。

除中央机关之外，更庞大的“红顶中介”队伍是在地方政府的职能部门。王满传说，“到了地方，各省各市各县都有‘红顶中介，但全国的这个底数是不清楚的。”

一些地方的相关数据散见于媒体的报道中。例如，据河南当地媒体报道，该省共有2800多个行业协会、商会，其中一些行业协会、商会挂靠在政府职能部门名下，有的甚至是由政府职能部门筹办，承担一定的由政府转移出的行政管理职能，官办、半官办色彩浓厚。

整改方案已出台

这次国务院出台的《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，主要针对的是国务院各部门的审批事项。

据国务院审改办的要求，在5月底前，各审批部门须将本系统内涉及的中介服务事项全面梳理后，提出清理规范意见上报。

在此之前，环保部已于3月下旬出台了《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》。根据该方案，环保部直属单位的8家环评机构将率先在2015年12月31日前脱钩，省级及以下环保系统环评机构分两批分别在2016年6月30日、12月31日前全部脱钩，逾期未脱钩一律取消环评资质。

截至3月底，两家环保部部属单位所属环评机构已完成脱钩工作。

在环保部脱钩方案出台前，中央第三巡视组对其完成专项巡视后的反馈意见指出，环保部的环评技术服务市场“红顶中介”现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送。

中央第三巡视组组长吉林提出，环保部应限期完成环评机构脱钩改制，规范环评技术服务市场。

针对巡视意见，环保部很快给出了上述整改方案。而目前，也只有环保部公布了方案。

王满传表示，“环保部已经开始了，国务院审改办正在全力推进这个事情，估计下一步其他部委都要动起来。”

不久前，住建部部长陈政高在党员领导干部大会上要求，住建部要理清部机关与部直属单位、部管社团之间的关系，坚决杜绝借机关简政放权搞“红顶中介”，坚决杜绝擅自设定评比表彰。

据王满传所掌握的情况，很多省份已经在行动，“至少都把整治‘红顶中介列入了今年的改革重点。但具体怎么做，各地都还在研究，出台办法还没那么快。”

据胡仙芝介绍，在实际管理中，这些红顶中介大多被作为行政机关或事业单位来看待，定级别、定编制，也由行政机关直接控制人财物。行业协会的领导人往往由政府部门任命，而非通过企业选举产生，个别“具有行政级别”的中介机构甚至成为政府退休官员“养老”的去处，由退休官员担任领导岗位。

王满传认为，这样的单位要进行企业化改革，对其编制人员进行分流，并非没有阻力。“即使是环保部，目前也只是出台了一个办法说要推进脱钩，而真正实现需要一个过程。”

不过，一些地方的改革已经走在了前列。例如，上海自贸试验区宣布，未来在浦东，凡是“红顶中介”将全部取消。

然而，王满传提醒说，在全面清理“红顶中介”之后，如何防止显性的“红顶中介”演变成隐性的“红顶中介”，是一个重要问题。形式上已经市场化的中介，实质仍为拥有行政审批权的内部人所控制，而将行政审批权限隐性化。因其隐蔽性，这将是未来监管的难点。

（《中国经济周刊》2015年第23期郭芳、黄斌/文）