烟草专卖行政许可几个法律问题的探讨

安慧琼

笔者作为实践烟草行政许可的实行者，经常遇到有关行政许可的几个法律问题，现与读者分享，谈谈笔者的看法。

一、烟草专卖行政许可的取消与注销的区别

在基层烟草专卖行政许可实施过程中，行政许可的取消与注销经常混淆，证件管理员往往无法准确适用法条。

例如，当零售户的许可证有效期届满未延续、烟草专卖许可证核定的经营主体为法人或是其他组织依法终止的，因不可抗力导致经营主体无法继续从事烟草专卖品生产经营业务等，广义上都属于许可证登记事项的变更，如果当事人未进行变更登记，按程序则产生行政许可证取消的法律后果。如按照法条，则应产生行政许可注销的法律后果。

因此，如何正确理解登记事项发生改变成为适用《烟草专卖许可证管理办法》四十三条、四十九条的关键，笔者认为要准确适用法条，必须弄清楚二者的异同。

（一）行政许可的取消与注销的相同点

1. 在形式上有相同之处，二者均为烟草专卖行政机关在掌握相关证据基础上，依法定职权做出。

2. 二者均为许可证发放后对烟草专卖许可证的监督管理。

3. 二者必须在法定时间内做出。

（二）行政许可的取消与注销的不相同点有

法定条件不同：行政许可的取消法定条件是登记事项发生变化，例如企业（个体）名称的变更，租房合同的变更等，这里需要注意的是登记事项的变更不包括经营地址的变更。行政许可的注销法定条件第四十九条规定：（一）烟草专卖许可证有效期限届满未延续的；（二）烟草专卖许可证核定的经营主体为自然人，自然人死亡或者丧失民事行为能力的；（三）烟草专卖许可证核定的经营主体为法人或者其他组织依法终止的；（四）因不可抗力导致经营主体无法继续从事烟草专卖品生产经营业务的；（五）法律、法规规定的应当注销烟草专卖许可证的其他情形。

在适用法律条款时，应当按照狭义的法律理解来适用，即登记事项发生改变，指的是许可证申请时登记的事项。而行政许可的注销仅指生产经营主体在法律意义上的消灭，不能推而广之。

二、实施行政许可与许可证管理问题

很多人对烟草专卖行政许可与许可证的管理的理解存在误区，原因在于二者的关系没有理顺，而在具体工作中，烟草专卖零售行政许可实施经常仅仅停留在 “许可证办理”规范化水平的层面上。比如许可准入条件的细化、合理布局政策的制定与执行、通过信息化系统办理业务、行政许可办理制度的建立、行政许可案卷的制作与评查等等。这些工作的实质和核心都是如何办证，也就是说都是围绕着行政许可“办证”的规范化和办证水平的提升开展的，办证后的管理基本上是少量的，并且是被动的，也就是出现一个问题，没有主动发现问题和解决问题的机制，原因在于后期的监管不到位，持证户不主动提出来，我们就发现不了问题。许可证一经办理完毕，证件管理员就与它失去了联系。从实际工作上也能反映出来，证件管理员事实上主要只是履行了证件办理员的职责，管理的工作基本无从体现。虽然工作中也会对在信息系统上的信息进行查询统计分析、遇到问题后也能够及时进行处理等，但这些仅可以认为是我们所作的“管”的工作，并不是“管理”，真正的管理是一个系统、一套机制，一种不停在运作的发现问题和解决问题的工作模式，因此要加强对许可证后续管理的规律研究，把行政许可实施及许可证发放后的监管彻底分开来。

三、个人委托办理许可证

当前在烟草专卖行政许可申办中，要求当事人（个体）亲自提交材料申请，一般不允许委托其他人办理。例如要求办理专卖许可证（个体）的当事人因病、出差等原因无法亲自申请，而委托他人代为申请时一般不被接受。笔者认为该做法有待商榷，依据《中华人民共和国合同法》，委托合同是受托人为委托人办理委托事务，委托人支付约定报酬或不支付报酬的合同，当事人订立合同，应当遵守法律，行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。委托合同具有人身性质，以当事人之间相互信任为前提，至于委托人委托何人、委托权限则由当事人进行约定，烟草专卖行政机关应当认可个人委托合同的效力，接受当事人所委托人提交的申请。烟草专卖行政机关应当在相关法律及精神内，采取更为严格的准入措施，起到一方面加强监管方便管理，另一方面保护当事人依法享有的权利。

四、农网零售户房屋买卖合同的法律效力问题

当前呼和浩特市周边农村因房屋拆迁补偿，出现了很多已经卖了房子多年的村民现在反悔，主张房屋买卖合同无效要求农村烟草专卖零售户返还房屋的案件，这些做法已经损害到许多零售户的合法权益，特别是已经和买受人签订过房屋买卖合同的烟草零售户，笔者在基层办理烟草专卖许可证过程中，也发现很多农村地区的零售户在提交房屋权属证明材料为房屋买卖合同（协议），而问及负责人（买受人）时，所回答为自有产权。在实践中要全面考虑到合同无效对双方当事人利益影响，尤其出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格差异受到的损失，来确认房屋买卖合同效力。对于出卖人因土地升值或拆迁补偿利益，而恶意主张合同无效的情形，应确认房屋买卖合同有效。农村零售户在烟草零售户中占有重要的地位，从行业“两个至上”的角度看，维护农村地区烟草零售户的合法权益是烟草专卖行政机关的神圣职责，因此在日常工作中，要加强对农村地区烟草零售户合法权益的研究。

（作者单位：内蒙古自治区烟草公司呼和浩特市公司督查考评中心）