我国城镇化进程中流动人口社会管理的研究进展

马爱荣

摘要：近年来，随着城镇化进程的加快，城镇化进程中流动人口的社会管理问题随着备受关注。目前流动人口社会管理主要存在管理机制和理念落后、法律法规不健全、网路信息化建设滞后等问题。解决这一困境应总结借鉴国内外先进经验，立足现实状况，进而寻求切实可行的解决措施。

关键词：流动人口；社会管理；管理模式；管理框架

一、相关概念概述

（一）流动人口的定义

目前关于流动人口的定义学界尚未有明确界定，但不同学科从不同的角度对流动人口加以探索和解释。人口经济学认为流动人口是指进入户口地以外的其他地区从事社会经济活动但常住户口保持不变的人口，强调经济活动是人口流动的最根本和最主要的影响因素；行政管理学以是否拥有常住户口作为出发点和落脚点，认为流动人口就是不改变常住户口但会在常住户口以外某地区滞留的那部分人口群体；人口学对流动人口定义更为宽泛，认为只要是不改变常住地的各种人口移动都是人口流动，都形成流动人口；从国际人口迁移的角度来看，只有在一定地理区域内短期居住的居民才是流动人口，流动人口仅仅是人口迁移变动的一种特殊形式而已；等等。各地区政府在不同时期对流动人口进行调查统计时对流动人口的界定也千差万别，各地区不同时期流动人口统计口径的不一致足以说明。

立足于我国国情，吴瑞君从宏观和微观两个角度对流动人口进行定义：宏观上来看，只要在不改变常住户口地的前提下跨越一定地界范围的各种移动人口都算作是流动人口；微观上来看，某一特定地区的流动人口包括流入人口和流出人口两部分。学者张庆五认为流动人口是指临时离开户籍所在地，跨越一定的辖区范围前往他地且不时回返的人口。张淑红、李波阳等认为流动人口是指离开常住户口所在地跨越一定的行政区域范围，在某一地区滞留生活，从事各种社会活动的人口总数，也称暂住人口，等等。

社会主义市场经济的发展及现行的各种经济政策，诱使流动人口规模逐年扩大，而相对落后的户籍管理制度又使得这些人口无法转化成迁移人口。因此，流动人口是我国“二元”体制下特有的人口现象，是指户口登记地保持不变而经常性居住地发生变动的人。人口流动已成为我国改革开放以来城镇化加速发展进程中最为显著的特征之一，流动人口这一庞大的社会群体越发引起关注，也对社会管理提出了新的要求。

（二）流动人口管理的定义

以往学术界、政府部门等对人口流动这一现象的研究和关注较多，而流动人口社会管理近年来才日渐引起关注，高春燕在《中国人口管理现代化研究》（2006）中将流动人口的社会管理界定为：对流动人口事件和人口行为实施管理的过程，或者说是对流动人口行为和人口事件进行的社会管理。也有学者认为“国家对流动人口的管理，就是政府管理部门依据国家法律法规的授权，对人口流动过程中涉及的人、行为、事件进行组织、协调和约束、调控，依法处理涉及流动人口的违法犯罪，保护流动人口和相关人员的合法权益，维护社会秩序”。该界定不仅重视流动人口社会管理中政府的组织约束职能，而且强调政府在其社会管理过程中对流动人口的保护作用。也有学者认为不同时期流动人口社会管理的内涵也是不同的：计划经济时期的流动人口社会管理基本上以户籍制度为核心，以限制人口流动为目的，强调防范和治理；而市场经济条件下的流动人口社会管理以法律法规为依据，以统一的人口管理制度和信息技术为基础和支撑，强调管理和服务，更符合时代发展和流动人口现状的需求。

理论界在不同时期对流动人口管理内涵的界定基本是以当时期政府对流动人口管理政策为依据，但总体来说流动人口管理概念界定紧跟时代经济发展的步伐，其指导理念由控制防范逐步转向协调服务。

二、国内外外来流动人口管理的政策和模式综述

（一）国外迁移人口管理典型模式

流动人口是我国严格户籍制度下的特有“产物”，而国外不受户籍制约，通常将人口流动称作人口迁移。欧美日等发达国家的迁移人口管理模式相对于国内来说比较成熟，欧洲的移民政策和法律化的制度保障值得借鉴，美、日两国户籍与福利分开有利于国家迁移人口的管理，对于我国户籍制度改革及流动人口管理具有重要参考意义。

民事登记制度是欧洲国家普遍采用的人口管理制度：以自由迁移为原则，以人口的实际地址（常居住所）为依据，对诸如出生、迁徙、婚姻、死亡等重要事件标注登记，以此作为人口管理和社会福利的依据，并通过将该制度法律化保证其彻底实施。近年来欧盟更是采取了更彻底的移民融合政策，力图给予移民在长期居住、家庭团聚、入籍等各方面国民待遇。生命登记制度和社会保障号制度使美国实现了对迁移人口的有效管理：居民诸如出生、死亡、婚姻生命自然信息由前者记录，而社会保障号制度顾名思义是居民拥有各种保险、接受教育、享受其他福利等社会保障的重要依据，对人口迁移、纳税、选举等内容进行记录。分工明确的“双制度”有利于迁移与流动过程中人口信息的管理追踪，更为其社会管理和社保制度的实施提供依据。日本跟美国一样也是通过“双制度”——户籍簿制度和住民票制度，实现了对迁移人口的有效管理。户籍簿用于登记和公证身份，采取“家庭卡片”（记载个人与其他家庭成员间的社会关系）和“依人编制”（记载个体的重要身份事项）相结合的方式记录人口出生、婚姻、死亡、遗产继承等信息，类似于国内的“户籍卡”。户籍簿制度主要是以家庭为单位，而居民票制度则主要是以个体为单位，类似于国内的“暂住证”、“居住证”，功能上与美国的社会保障号制度相似。

（二）国内流动人口管理研究进展

从宏观层面上看，陆杰华、王茗萱将国内流动人口管理与福利保障相结合，将国内流动人口的管理大致分为四个阶段：1958～1984年为明显分割的城乡人口管理体制阶段，1985～1994年是以防范式治安管理为主的阶段，1995～2000年主要是以参与式综合管理为主，而2000年以来，流动人口的社会管理强调服务与管理并重。尹德挺、黄匡时从更宽泛的角度将国内流动人口管理与服务分为三个时期：1984～1989年的开放政策时期，1989～2000年的管制政策时期以及2000年至今的融合政策时期。

从微观省市层面上看，傅崇辉以深圳流动人口管理政策转变过程为线索，勾勒出流动人口管理模式的发展历程并将其按时间大致划分为三种模式：1984～1999年，以治安防范为政策目标的“防范型”管理模式；2000～2005年，以多元政策为目标的“综合型”管理模式；2006年至今，具有广泛社会整合力的“福利型”管理模式。这三种模式概括了我国流动人口管理的实践经验，既相互区别，又具有一定的内在联系。侯佳伟、宋健等学者通过对北京市流动人口管理政策法规的分析得出，从户口管理、就业、住房、从计划生育等各方面来看，北京市流动人口管理总体上来说是实现了“允许流动——规范管制——支持融合”的发展转变。张玮以时间为轴线，在分析改革开放以来上海市外来人口政策法规的演变基础上认为：上海市外来人口政策的演变与经济发展和人口状况密切相关，外来流动人口管理由单一的管理为主向管理与服务并重转变，突出“控制人口，但不控制人才”的城市人口发展战略。

从各地区试点来看，国内流动人口管理的典型模式大致有四类：治安管理拓展型（以北京为代表）在强调“治安优先”基础上强化“服务与管理”；专业机构协调型（以浙江嘉兴为代表）通过成立单独的流动人口管理服务部门，试图通过沟通协调机制解决流动人口教育、卫生、社保等问题；大人口机构统筹型（以无锡为代表）强调“大人口”观，通过强化某一机构功能进而协调其他各部门行为来实现对流动人口的综合管理；“积分入户”居住证型（以深圳市为例）对持有长期暂住证的人员赋予“户籍居民”身份，享受“户籍居民”待遇，是对现有户籍管理体制的一种大胆创新。

无论是宏观层面、省市层面，还是地区试点来看，我国流动人口管理阶段和模式都处于发展和探索时期，目前并没有形成统一成熟的模式，但国内流动人口管理总体上实现了由单一的防范管制向全面的综合服务管理过渡。国外迁移人口管理的经验和启示只能提供参考，我国区域间、城乡间发展差异化明显，全国各地流动人口的社会管理更不能“一刀切”，流动人口的社会管理是一项长期而艰巨的任务，必须在各地不断实践和完善的过程中逐步实现由地方到省市再到全国的有效管理。

三、外来流动人口社会管理中亟待解决的问题

（一）管理机制滞后，管理理念落后，管理方式不适应新的形势

全国流动人口管理综合治理体制尚未形成，流动人口管理和服务财政投入不足且不均衡。流动人口主要以地方政府部门依据地方政策实施管理，既有的高统筹层次的流动人口管理机构建而不实，部门协调功能较弱，全国范围内统一权威、多层次的流动人口综合管理机构还未形成。受传统“二元”经济制度影响，流动人口管理主要还是采取户籍性管理模式，不能与城镇户籍人口享有相同的住房、就业、社保等权益，依然是城市中的“边缘群体”、“问题群体”。

（二）外来流动人口管理的法律法规不健全、不系统

全国范围内统一权威的流动人口管理法律体系尚未形成，现行流动人口法律制度多以地方性法规和政府规章为主，而且管理法规和规章政出多门，规章条例之间“打架”现象严重；既有的法律法规、流动人口政策等对流动人口等概念界定、权利保障等方面的规范性、系统性和针对性不明确，难以满足现阶段流动人口复杂化和多元化的需求。

（三）人口信息化制度建设滞后，网络体系不健全

目前，全国范围甚至全省范围内流动人口基本信息联网尚未实现，以静态管理为主的流动人口属地化管理原则使大部分流动人口在流入地和流出地基本信息不对称，在流动过程中个人信息处于“真空”状态。这一现状不仅阻碍了对流动人口在流入地与流出地之间的双向管理，也使管理部门很难根据流动人口的信息和特征，为流动人口提供职业培训、社会保险等全方位的公共管理和服务，成为制约流动人口社会管理的关键因素。

（四）流动人口的合法权益未得到完全保障

建国以来逐渐形成的“二元”户籍制度阻碍使得流动人口的基本社会权益无论是从国家的宏观政策层面还是具体实践操作层面上都与城镇户籍人口存在明显差别和较大差距。改革开放以来区域、城乡发展差距加大等因素又使得流动人口规模逐年增大，近年来基本公共资源、公共服务均等化政策对流动人口这一群体影响并不明显。通过改革户籍制度、社保制度、就业培训制度、住房保障制度等进一步完善城市流动人口的公共服务体系是保障流动人口这一特殊而又庞大的社会群体合法权益的最基本途径。

四、外来流动人口社会管理的框架设想

2013年流动人口占全国总人口比重已超过六分之一，总数量达到2.45亿，而且呈现出持续增长的趋势，解决流动人口的社会管理问题迫在眉睫。借鉴欧、美、日等发达国家对迁移人口的登记管理、信息管理、人口调控、社会融合政策等方面的成功经验，结合我国特殊和国情流动人口管理的历史经验及管理现状，设想我国的外来流动人口社会管理的基本要点应包括：对流动人口实施管理并提供服务、维护流动人口合法权益是各级政府应承担的主要责任。保障外来流动人口最基本的就业、居住、社保、教育等权益，为外来流动人口提供治安、培训等管理服务是相关政府部门最基本的职责。全国范围内统一权威的流动人口管理政府机构、继续探索和深入已开始实践的外来人口“居住证”制度、对外来人口社会管理实行类似国外“移民制度”的管理等等是必要的配套措施和解决办法。

目前，短期内全国统一的外来人口管理部门、法规、信息化建设一步到位不太现实，但实现由低级到高级逐步统一是有可能的：首先实现市县级层次上流动人口部门、法律、信息化等建设的统一，进而实现省一级的统一，在实现省内人口管理有效协调相融前提下，为出台国家层面的统一的流动人口管理奠定基础。逐步保障流动人口在户籍、就业、计划生育、社会保障等各方面的合法权利。同时政策法规的制定实施要与社会变迁、流动人口变化相适应，保证有比较强的可行性。

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（作者单位：上海大学）