农民住房财产权抵押、担保、转让问题的解读

赵雪　冯琪

作者简介：赵雪，女，西华师范大学马克思主义学院研究生，主要从事马克思主义发展史研究。

冯琪，女，西华师范大学马克思主义学院研究生，主要从事马克思主义原理研究。

为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届中央委员会第三次全体会议研究了全面深化改革的若干重大问题，作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》对健全城乡发展一体化体制机制做了明确说明。其中一点内容“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”①对于这条内容，引起国内学者各种探讨。

面对这个《决定》的公布，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，农民住房财产权抵押、担保、转让改革只能选择部分地区试点，中央全面深改领导小组正在研究，年内会推出。陈锡文在3月31日举行的关注三农和城镇化论坛上说，对于推进农民住房财产权抵押、担保、转让改革，中央态度是非常慎重，因为这项改革不仅仅是住房本身，还和宅基地紧密联系，按照物权法的规定，如果住房要进行抵押、担保、转让，所占土地是默认共同抵押转让的，而这又和宅基地现有的规定冲突，所以情况非常复杂，只能先通过部分地方进行试点。他表示，目前关于农民的住房财产权的改革问题，有两种做法，一种是由村集体将闲置住房回收，进行投资改造，用于商业租赁；另一种是有些地区已经先行一步，允许农民住房抵押甚至买卖，温州的乐清在上个世纪80年代就进行了探索。陈锡文还谈到，前者并不算是真正意义的改革，而后者，以乐清为例也出现了一些问题，目前乐清有1万套左右的房子进行了抵押买卖，主要是集中在政府所在地和商业比较发达的镇。虽然一开始买卖双方对共同分享土地收益满意，但随着价格不断上升，而现有法律又规定农民的宅基地不能买卖，交易并不受到法律保护，农户反悔违约的矛盾和纠纷不断。陈锡文强力指出，农民住房财产权抵押、担保、转让改革需要十分慎重，有很多法律需要修改，目前只能是先选择部分地区进行试点，中央全面深化改革领导小组仍需继续加大研究。

对于这个决定，农业部部长韩长赋则表示，要正确理解十八届三中全会关于保障农民宅基地的内容，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，不可误以为农民的宅基地可以自由买卖，特别强调有两点不能误读。第一，推进土地制度改革的基本出发点是增加农民财产性收入，不是为解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。第二，推进土地制度的改革，牵一发而动全身，既要积极又要稳妥，无论是承包地的抵押、集体经营性建设用地的入市，还是住房财产权的流转，都要先搞试点，规范有序推进。这里还需要提起关于农房抵押，农房是农民有权处分的建筑物，且不属于法律禁止抵押的财产，可用于抵押似乎并无可疑。但是在我国物权体系中，“地随房走，房随地走”是不动产流转的基本原则（下称“房地合一”规则），也体现在法律条文中，如《物权法》第182条、《城市房地产管理法》第32条。在“房地合一”规则的影响下，农房抵押在合法性上是存在瑕疵的；依《物权法》规定，宅基地使用权依法不得单独抵押。而农房抵押时，基于“房地合一”规则必然导致宅基地使用权也应当一并抵押。既然宅基地使用权抵押已经被法律禁止，那么连带着农房抵押在合法性上自然也存在可商榷之处。至于农房转让，《土地管理法》仅规定了“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，这里的“出卖、出租”，受让对象是特指的，结合《物权法》第39条有关“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”的规定，是否就此可以认为法律并不禁止农房转让，同样存在一定程度的模糊性和不确定性。当然，也正是这种规则的模糊性为各地的农房抵押、转让实践提供了先行先试的操作空间。

三农问题专家、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军，他从另一个角度进行分析，指出农民的房子可以像城里人的房子一样进行买卖，农民的土地承包权可以入股、抵押，这些是突破，但同时对农民来说也是具有很大的风险。温铁军还指出农民住房的转让对于城里人有好处、对有钱人有好处。现在世界金融膨胀这个大问题，金融资本在海外搞超级量化宽松，造成过剩的金融资本在全球范围内出现了一次争抢土地的高潮，已经有上亿公顷的土地被过剩的金融资本流入占有了，这是一个全球性现象。《决定》把农民住宅市场和金融领域结合起来。对于宅基地仍是集体所有，农民拥有的是使用权，农民住房可以交易的，但是交易的只是钢筋水泥、地面物、城市人的土地使用权是房地产公司的，土地所有权是地方政府的。对于这次《决定》还是有突破点的，农民土地承包权可以抵押、其实入股、租赁一直都有。过去不允许抵押，是金融部门不允许农民的土地承包权到银行去抵押借贷，因为这里有个很大的困难，抵押失败了，金融部门没法到村里去收农民的土地承包权，无论是农业银行也好，信用社也好，还是其他的金融部门，他们不能承担收不回来的风险，所以没法跟农民搞土地抵押贷款。

中国社科院学部委员，央视特约评论员张晓山又阐述了自己的看法，他认为：第一，实际上我们讲农民的财产权利，一般指的是农民土地的承包经营权，宅基地的用益物权和集体资产的收益权。土地承包经营权是可以转包，出租，互换，转让，股份合作等形式来流转，但这次就是说土地承包经营权还可以抵押。这方面是一种非常有益的探索和试验。农民在最需要资金的时候，通过土地承包经营权的抵押能获得资金，能解决燃眉之急，能够发展生产。这就是土地承包经营权作为一种财产权利，它可以更具体和更多样化的实现形式。第二，赋予农民更多的财产权利，可以唤醒巨量的沉睡资本。现在农民拥有的财产，大家都认为是一个巨量的沉睡资产，我们知道所有城市土地加在一块也就2.5亿亩，但农民实际上也有一大块就是建设用地，还不包括18亿亩承包地，就是耕地。但这一块资产，给农民带来的收益很少。我看一个统计数字，我们现在每年农民从财产性收入得到的收入不到3%，为什么？就是这一块财产，它是权利但受到层层限制。

总之，面对这个问题所谓仁者见仁智者见智。改革开放三十多年以后，中国已经由低等收入国家步入中等收入国家行列，在未来的20～30年能否走出中等收入陷阱，由中等收入国家顺利跻身高收入国家，是当前中国面临的艰巨任务。农村的稳定与否，事关中国现代化的成败。赋予农民平等的财产权利，以推进农民权力平等的现代化进程，共同分享现代化的成果，是我国现代化必须解决的重大问题，是实现城乡居民权力平等的必然要求。按照国际发改委深化经济体制改革的有关工作的安排，我们可以得知，农村住房抵押担保贷款的试点工作，有望在2015年开展。在基本确定年内开展试点工作后，国土资源部将牵头负责试点地区的遴选工作，按照国土资源部的初步设想，将在东部、中西部各类典型地区选择开展试点工作，以为日后的工作积累经验。在试点初期，将会严格控制试点地区规模，并采取封闭运行的方式。

改革完善宅基地制度，推进农房抵押、担保、转让，为实践打开了更加广阔的空间，同时也提出了一道难题，既要“改革完善”又要“慎重稳妥”，更是从“选择试点”开始，发挥我们的潜力动力，实现国家经济长足发展。

（作者单位：西华师范大学）

注解：

① 引自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日