扬州新型城镇化的发展现状与对策研究

王寅

摘要：党的十八大和十八届三中全会明确提出了新型城镇化的内涵和目标，新型城镇化已上升为新时期的国家战略。为此，我们在全市范围内对扬州城镇化的发展进行了调研，力求准确把握其发展现状，依据新型城镇化发展的要求，从扬州城镇化发展存在的问题和现实条件出发，积极探索具有扬州特色的城镇化发展之路。

关键词：扬州 新型城镇化 发展现状 对策研究

相对于传统城镇化，党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，党的十八届三中全会则进一步阐明新型城镇化的内涵和目标，即“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，……”可以看出，新型城镇化已上升为新时期的国家战略。为此，我们在全市范围内对扬州城镇化的发展进行了调研，力求准确把握其发展现状，依据新型城镇化发展的要求，从扬州城镇化发展存在的问题和现实条件出发，积极探索具有扬州特色的城镇化发展之路。

1 新型城镇化对农村城镇发展的要求

新型城镇化有别于传统城镇化。传统城镇化只是以城镇人口比例增加和面积扩张为追求目标，而新型城镇化追求的是在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。作为一种理念，新型特镇化是以人为本、绿色低碳、社会和谐、文化先导、风格独特、城乡统筹的城镇化。其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。作为一种模式，新型城镇化是以新型产业化为核心动力，以统筹兼顾为根本方法，以社会和谐为主要取向，以全面、协调、可持续发展为基本要求，强调人与自然、人与社会有机融合的全新的城镇化。与传统小城镇发展之路相比，新型城镇化应更加注重以下几点：

1.1 以促进人的全面发展为新型城镇化的指导思想。新型城镇化是突出以人为核心，将人的发展放在首要位置，从而真正解决以往城镇化过程中形成的城乡差别与社会的不公平的问题，切实提高代际之间的发展潜力，确保城镇化发展的成果让全体国民能够分享。人既是城镇发展的出发点，更是目的和归宿。

1.2 以城镇化、工业化、信息化、农业现代化同步发展为新型城镇化的大政方针。新型城镇化道路是既要纠正我国传统城镇化中存在的滞后缺陷，又要防止出现如同一些发展中国家“过度城镇化”的偏差，力求实现城镇化与工业化，以及现代化的同步发展，使之能够相辅相成、互相促进，为农业和农村的发展创造更有利的条件。

1.3 以不再牺牲农村发展利益为新型城镇化的根本原则。新型城镇化道路的重要内涵是通过城市带动乡村最终实现城乡的融合发展，而实现城乡融合发展的关键在于一定要摒弃过去那种以牺牲农村利益为代价的城镇化老路，切实做到在城镇化进程中维护和保障农民合法权益，统筹城乡生产力布局，消除城乡间的制度壁垒，强化城市支持农村、工业反哺农业的力度，推进城乡基本公共服务均等化。

1.4 以大中小城市与小城镇合理布局为新型城镇化的主体形态。新型城镇化需要建立科学、高效的城镇网络，构建一些因地制宜、各具特色的城市群。主要采取据点式与网络式、选择分散型与集中型相结合的方式，最大限度地发挥城市群整体的辐射带动和集聚扩散作用，实现城市之间、城市与城镇之间合理的功能分工，形成大中小城市和小城镇协调发展。

1.5 以合理的城镇规模等级体系为新型城镇化的评价标准。一个城镇的规模过大或者是过小，都有可能使城镇功能的发挥受到制约。新型城镇化道路就是立足当前经济社会发展的水平，强调构建合理的城镇规模等级体系，不盲目发展特大城市，而是大城市合理发展，中等城市积极发展，小城镇适当发展，最终形成大中小城市和小城镇的协调发展，使城镇等级规模结构合理化，呈现城镇发展互促、城镇功能互补的格局。

1.6 以集约高效可持续为新型城镇化的发展方式。转变城镇发展模式，严格限制城镇空间无序扩张；科学合理利用资源，提高资源利用效率，大幅降低资源消耗强度，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化；提高城镇管理水平，增强城镇综合承载力和可持续发展能力。

2 扬州距离新型城镇化目标尚有一段很长的路需要走

上述对新型城镇化的阐述，也较为完整的揭示了新型城镇化的目标体系，对照这一目标体系，扬州的城镇化发展还存在不少问题，需要引起我们的高度关注。

2.1 扬州市区和县城镇人口的高度密集与小城镇人口的低集中度同时并存

扬州“十一五”期间，城区人口增长较快，乡镇人口在急剧减少，据“六普”调查，2010年与2006年相比，扬州市区人口增加5.67万人，而乡镇却减少5.2万人。其结果，扬州主城区建成区人口密度为24150.94人/平方公里，4个县城镇建成区人口密度为4159.55人/平方公里，其余75个乡镇建成区人口密度为2775.97人/平方公里，仅为前者的11.49%，后者的66.74%。城市人口密度高，往往会造成交通、住房成本的上升，城市公共品供给严重不足，从而产生一些“城市病”，阻碍城市的建设与发展。小城镇镇区平均每人占地322.02平方米，远远超过省里人均占地面积130平方米的标准。

2.2 城镇集约化程度不高，其城镇化与市场化发展存在较为严重的不一致性

对某一区域的城镇化现状进行综合评价，应采用一定的指标体系。目前，用得比较多的指标包括经济实力、金融状况、发展水平、产业结构、城市中心度等。其中，人口的集中度与经济发展水平是其中两个最具说服力的因素。人口集中度代表城镇化的水平，经济发展水平说明市场化的程度。经过调查发现，扬州人口的集中与经济发展水平之间不一致，是各乡镇发展呈现差异的一个重要侧面，它在一定程度上反映了城镇化与市场化之间的错位。为了印证这一观点，我们从两个方面进行阐述。首先是对扬州市各乡镇镇区人口比重和人均GDP进行统计（见表1），再根据这两个近似经济指标进行区域分类。以平均城镇中心度为标准进行第一次划分，得出有城与无城的区别；再以人均地区生产总值的平均数为标准进行第二次划分，得出市场化程度不一的两大区域，分为有市与无市。这样，全部分析对象可分为有城有市、有城无市、无城有市、无城无市四类（见表2）。通过分析可以发现，城镇中心度和人均地区生产总值在逐年上升，有城有市乡镇比例2011年有所下降，但从2012年起缓慢上升，“双无”乡镇比例逐年下降，但所占比例仍然较高，平均达45.93%，具体内容（见表2）。

表1 扬州市小城镇中心度与人均地区生产总值统计表

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表2 扬州市小城镇化与市场化情况统计（单位：%）

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2.3 农村工业化与非农化的快速发展并未能引起城镇化的同步发展

城镇化是工业化的产物，两者之间的关系极为紧密，一般情况下两者应该同步发展。农村非农产业的发展与小城镇化之间有着极密切的关系。农村乡镇行政区划的减少并不能代表城镇化水平的提升。关键要看农村人口城镇化的水平。根据表3可以看出，近几年来，扬州农村城镇化水平在缓慢下降，平均增长速度为0.77%，而地区生产总值增长幅度虽然也在下降，但平均增长仍达到16.53%，是城镇化率的21.46倍。由此可见，农村城镇化水平明显滞后于经济发展速度。镇区人口容集率低，带来最显著的影响是产业结构不均衡，2013年，73个乡镇共有企业数52961个，但工业企业占70.57%，三次产业结构之比为7.77：57.75：34.47，工业发展脱离其他产业呈现出“中间沉、两头轻”的畸形结构仍未得到有效控制，生产方式依旧是以“高投入、高耗能、高污染”为主，第三产业发展较为缓慢，制约了内需的拉动。

表3 扬州市城镇中心度与地区生产总值增长速度比较（单位：%）

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2.4 区域内城镇化水平差距较大，城市等次结构不完整，未能形成合理的“梯度”分布

扬州城镇化呈现一城独大众乡小的格局。根据“六普”，扬州城区加上江都城区集中了128万人口，占扬州市户籍人口的28.7%，根据《中国城市统计年鉴》对城市的分类，扬州进入特大城市行列（100万-200万人）；宝应、仪征、高邮三县市城区人口均在20万人左右，属于小城市。剩下60%的人口分布在广大农村，其中，镇区人口集中度在30%以下的乡镇近50%（见表4）。扬州城市结构分布中最明显存在的问题是缺少20-50万人口档次的中等城市和50-100万人口档次的大城市，这就造成城市等级体系严重缺位，未能形成合理的“梯度”分布状态。其结果有二：一是不利于城镇化的整体推进，影响了中小城市的发展。主要表现在中心大城市与众多小城镇之间的“传导”与“辐射”作用力弱化，城镇之间的分工与合作受阻。二是扬州城市基础设施建设的压力明显加大。

表4 扬州各县市区乡镇人口集中度统计（个）

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3 积极探索具有扬州特色的新型城镇化发展之路

针对扬州城镇化发展存在的问题，综合考虑扬州存在的人均资源拥有量不高，分布也不平衡，加之脆弱的生态环境，新型城镇化必须走资源节约型和环境友好型的发展道路。围绕扬州主体功能区战略要求，提高小城镇单位面积人口密度，努力提高城镇建设的集约化程度，促进城镇化集约高效可持续发展。依据我省《关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见》要求，我们应着重从以下4个方面，探索一条具有扬州特色的新型城镇化发展之路。

3.1 优化城镇空间布局，构建科学合理的扬州城镇体系

党的十八大提出“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的重大发展战略，为适应“四化”同步发展的要求，在2020年前应积极推进城镇体系规划的科学实施，加快打造江都、仪征、高邮、宝应四大城镇群，构建以扬州特大城市为核心、江都和仪征为两翼、江都-高邮-宝应经济带为廊道、四大城镇群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，形成人口合理分布、产业合理分工、市功能互补的区域城镇发展格局。

以城市群为主体形态推动城镇集群化发展。做强一主两翼扬州南部城市群，将其打造成最具竞争力的苏中地区城市群，并使其成长为带动、辐射苏中地区跨越发展、融入发展的重要增长极；加快发展江都主城区和扬州空港新城，将其建成策应扬州主城发展，拓展沿江开发效应、辐射带动北部地区发展的腹地和经济次中心；加快发展江都-高邮-宝应经济带，将其建成苏中与苏北结合部区域创新发展的示范区。

大力培育区域大中小城市。扬州市区重点提升其综合功能，同时以发展大中城市作为加快新型城镇化发展的突破口和着力点，尽快将江都区建成具有影响力、带动力、辐射力的大城市，成为带动区域发展的主体和人口城镇化的重要载体。加快推动高邮、宝应建成中等城市，以提升产业承载能力，发挥对内辐射带动作用。高邮、宝应两地各有一个省级开发区，形成一定规模的支柱产业，农业资源富集、交通便利、有一定的工业基础和综合承载力。可据此强化两地的产业支撑，提高城市的规模效益，综合实力和竞争力。合理引导人口、产业向城区集聚，加强与扬州、江都之间的经济联系，做大优势特色产业，并形成南北经济带，力争在2020年前将高邮、宝应建设成为产业支撑强、地域文化特色鲜明、人居环境良好的中等城市，成为名副其实的扬州粮仓。积极发展小城市，并将之作为推进新型城镇化的重点之一。目前，江都沿江经济开发区、扬州空港新城及省扩权强镇试点小纪镇具备发展小城市的条件，现阶段应通过三地产业的发展，提升人口集聚规模，实现人口的有效扩张，提高公共服务能力。

积极发展小城镇，重点发展11个重点中心镇。2010年扬州市确立11个重点中心镇，并出台相关扶持政策，11个重点中心镇应立足于现有优势和基础，大力培育城镇特色经济，促进所在区域内城乡资源优化配置，着力提升城镇功能，塑造城镇形象，使之成为扬州新型城镇化的有力支撑。基础条件好、发展潜力大的建制镇，应围绕周边居民生产生活需要，着力解决生活集中、服务“三农”、商贸流通、基本公共服务能力等问题。引导乡村人口和产业向小城镇集中。

3.2 吸引剩余劳动力进镇创业与安居，坚持紧凑型小城镇发展模式

根据表2可以看出，扬州市小城镇的空壳化较为严重，城镇集中度低于39.8的乡镇已超过60%，其中，近50%乡镇在城镇集中度30以下（见表3），因此，在未来的城市规划中划定基本农田保护区，有效制止小城镇建成区的蔓延，这主要是因小城镇建成区无序的蔓延会导致非常严重的后果。同时面对现实，迫切需要提高人口密度，以刺激消费需求。目前扬州市耕地正向经济合作组织与家庭农场或种田大户集中，这符合农业现代化的发展趋势，并且这一趋势将会愈加明显。我们认为，在吸引富余劳动力向城镇迁移，除了加快户籍制度改革之外，如借鉴一些地区的做法，用土地经营权换社保，用宅基地换商品房，还不足以加快农民向城镇集中的步伐。为此，建议从三个方面入手：一是完善农户土地承包权。加快土地承包权的深化改革，让农户手中单一的土地经营权变为占有、使用、收益与处置四权合一的土地承包权利。特别是土地处置权要能真正地赋予，实现土地经营权作为一种私有财产而自由出租、入股与抵押，并从中获取利益。这既满足了农户对土地占有的愿望，又发挥了土地流转的市场机制，为土地资源的有效配置创造了条件。二是积极探索农民土地承包权与宅基地退出机制，根据国家发改委城镇化改革方案的思路，扬州市有必要先行进行探索，建立城镇落户农民土地承包权与宅基地自愿有偿退出机制。这里是土地承包权而不是土地经营权，是宅基地而不是宅基地上的建筑物。三是积极实施农民工市民化工程。农民变市民不是简单的改变户籍，而是农民工在城市有稳定就业、住房，缴纳一定年限社保金，政府就应在教育、医疗、社保等方面给予其市民化待遇。现阶段政府应主动承担进城农民及其子女在上述方面的公共成本，进城农民也应通过运用承包土地的占有、使用、收益等权益和宅基地用益物权支付城镇社会保险和租购住房等方面的私人成本，来加快推进农民工市民化工程。

3.3 依靠科技支撑，建设资源节约、环境友好和居住适宜的新型城镇

建设资源节约、环境友好和居住适宜的新型城镇离不开科技支撑。我们必须坚持以节能和节水为先导，发展资源节约型城镇；坚持以产业技术的集成应用为实施内容，推动产业集聚；坚持加强应用信息技术，提高综合管理城市水平；坚持发展生态人居环境和绿色建筑城市的发展思路。着重从以下几个方面进行突破。

一是运用科技提升城镇传统工业。随着经济的发展，各乡镇都已形成各具特色的产业。如仪征谢集的汽配，大仪的汽车保修；江都邵伯的玩具及玩具配件，郭村的新型材料；宝应范水的纺织，射阳湖的钢瓶，曹甸的文体教玩具；高邮临泽的鞋业，菱塘的电线等。上述产业在当地已形成规模，成为支柱产业，但不少是传统工业，有必要通过新技术的推广和应用，提升产品的科技含量。

二是依靠科技促进现代农业发展。2013年扬州市乡镇第一产业占地区生产总值中的比重为7.77%，比2012年上升0.6个百分点，但不平衡现象较为严重，广陵、邗江、江都、仪征基本均在两位数以下，高邮、宝应除了城关镇以外，其余各乡镇均在两位数以上，高邮平均为25.71%，比2012年还上升2个百分点，最高是甘垛镇，达47.68%；宝应平均为28.31%，比2012年上升近6个百分点，最高是广洋湖镇达40.94%。由此可见，第一产业仍然是高邮、宝应的主导产业。因此，通过现代科技促进现代农业的发展仍然是扬州市科技支撑的着力点。应借助于先进的农业科学技术，农业高新技术及配套集成技术，研究与推广优良品种的繁育引进、生物生化等，以优质、安全、绿色农产品的生产开发为重点，加快循环农业发展，培育壮大一批科技含量高、辐射带动能力强、关联度大的农业产业化龙头企业，加快农业的科技进步与创新。

三是运用科技培植新的经济增长点。扬州市每个乡镇均建有工业集中区，且已具有一定规模和特色，11个重点中心镇平均每个工业集中区入园企业已近百家。其中宝应县曹甸镇、高邮市菱塘乡入园企业超过150家。因此，应按照“有限目标，重点突破；发挥优势，培育特色；差别竞争，错位发展”的原则，以科技引领和项目带动为突破，在资源、技术、人才、市场和政策等条件中寻求发展空间，形成产业优势及新的经济增长点。

四是运用科技控制建筑能耗的上升。目前我国建筑能耗为3.5亿吨标准煤，若不进行有效控制，到2020年将上升至11亿吨标准煤。最近大城市80%以上新建建筑已经执行节能50%的标准。因此，建议扬州市参照2009年江苏省出台《建筑节能管理办法》制定相关标准，建设行政主管部门加强建筑节能的监督管理，对未来城市的新型建筑要按节约节能标准来打造，促使乡镇建筑尽快走上节能之路、绿色建筑之路。

五是实施太阳能屋顶计划和分配式能源计划。扬州市也应该出台与中央政府已执行屋顶安装太阳能光电板每瓦补贴20元政策的配套政策，调动农民在屋顶安装太阳能光电板的积极性，并将之与国家补贴农户购买太阳能热水器优惠政策结合起来。

3.4 加大投入，提高农村人居环境的整治力度

2014年中央一号文件指出：“不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。”因此，建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村同样是具有中国特色城镇化的重要内容。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。新型城镇化，要破除城乡二元结构，实现城乡一体化，不能搞成“一样化”，不能把农村都变为城市。新型城镇化讲求城乡互补，协调发展，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。我省自2011年起以“美好城乡建设行动”为主要抓手，着力组织实施村庄环境整治行动，计划用3-5年时间普遍改善全省近20万个自然村、近3000万农民群众的人居环境。各级政府每年投入大量资金来均衡城镇化的压力，改善农民的生产生活条件，这是健康城镇化的需求。扬州要在坚持现有的村庄整治制度，持续不断逐年加大政府投入的同时，建立多元可持续的保障机制，构建多层次金融体系，进一步放开市场准入，通过财政资金的先期投入、财政补贴、资本金注入、信贷贴息等手段，引导民间资本通过直接参与、特许经营、BOT、BOO、BTO等方式，参与到乡村基础设施修建、运营、管理，推进乡村基础设施共建共享，有重点、分步骤解决乡村基础设施供给水平上的差距，增强农村基础设施的供给能力和效率，争取到2020年使村庄环境有一根本性改观，从而保证农村居民和城里人一样“共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”。

参考文献：

[1]王小刚，王建平.走新型城镇化道路——我党社会主义建设理论的重大创新和发展[J].社会科学研究，2011.09.

[2]卢继宏.四川省新型城镇化建设的路径选择[J].成都行政学院学报，2011.

[3]秦岭.制度变迁与缺陷修正：对现阶段农村土地调整行为的分析[J].唯实，2012.04.

[4]胡愉.加快西部地区城镇化发展对策思考[J].成都行政学院学报，2013.12.

课题项目：此文为省委党校2014年度立项课题《城乡统筹发展下的扬州新型城镇化发展之路研究》（编号：XT1429）中间成果。