存款保险制度破冰

何佳艳

中国人民银行副行长潘功胜1月23日表示，我国存款保险条例向社会公开征求意见工作已圆满完成，制度出台前的各项准备工作已经就绪，在按照规定履行相关审批程序之后，存款保险制度可能会付诸实施。

存款保险，是指银行交纳保费形成存款保险基金，当个别银行经营出现问题时，使用存款保险基金对存款人进行偿付。政府过去对银行业一直推行隐性存款保险制度，对银行的安全全部兜底，如今为何要进行改变？即将推行的存款保险制度有哪些特点？又将会给民众未来的储蓄和投资带来什么影响？

政府不再为银行信用背书

存款保险的制度安排，实现了国家不再给银行个体信用背书。长期以来，国家事实上对银行存款进行全额隐形担保，银行信用更多体现着国家信用。存款保险制度成行后，国家不再对存款机构进行担保，银行若经营不善，存在破产可能。

政府为何要在此时改变推行已久的隐性存款保险制度，盘古智库研究员梁海明认为有两大原因。

一是大势所趋。在经历2008年环球金融海啸和欧债危机之后，欧美国家先后启动金融改革，例如美国推出了多德弗兰克法案（Dodd-Frank Act），英国推出了维克斯报告（（Vickers Report），欧元区的银行联盟（euro-area banking union），均可看出遭受环球金融风暴的冲击之后，全球金融监理思潮开始趋严，避免再度爆发危机。促进金融稳定，是全球化下各国应共同承担的责任，作为世界第二大经济体的中国，如今推出“中国版”存款保险制度的金融改革措施，也是顺应国际潮流，与国际接轨的举措。

二是时代改变。随着中国银行市场化程度不断提高，加上民营银行的诞生和逐步增多，中国国家财政资金，是不大可能再为所有类型的银行进行全部兜底，因此，在市场化的考虑下，推行存款保险制度，既是借鉴欧美国家、中国香港过去设立存款保险制度的成功经验，也是中国当前金融体系中，较好的制度选择和安排。

交通银行发展研究部副总经理周昆平指出，存款保险制度出台的另一个重要背景是利率市场化，“商业银行自主经营会出现一些风险，因为利率可以高可以低，如果政府还隐形担保的话，政府需要承担的面太广，而存款保险制度的推出可以利用市场救助的模式把政府从隐形担保中解救出来”。

制度框架三大看点

2014年11月30日，国务院法制办公布了《存款保险条例（征求意见稿）》（下称《意见稿》），有专家表示，条例草案基本勾画了存款保险制度框架，可改动成分并不大。

从条例草案来看，存款保险制度具有三个特点。

一是强制投保，覆盖全部存款机构。在投保方式上，国际通行的做法有自愿投保和强制投保两种，中国台湾在上世纪90年代存款保险制度实行之初采取的是自愿投保，后改为全面投保，即强制投保，中国版存款保险制度将采取强制投保的方式。《意见稿》规定，被纳入投保机构的包括所有在国内设立的吸收存款的银行，但国内银行在境外的分支机构以及外资银行在境内的分支机构均除外。业内人士认为，通俗意义上可以理解为储户只要在国内银行存款，都可以享受存款保险制度的保护，一旦银行破产，储户的存款还可以要回来，由保险公司赔偿。

二是限额赔偿，最高50万元。在赔付方面，各大银行的限额标准一致，即每位存款人在同一家银行的最高偿付金额为50万元。也就是说，同一存款人在同一家银行所有存款账户的本金和利息加起来在50万元以内的，全额赔付；超过 50万元的部分，从该存款银行清算财产中受偿。需要提醒的是，限额并非固定不变的，人民银行会同国务院有关部门根据经济发展、存款结构变化和金融风险状况等因素调整最高偿付限额。

三是差别费率，降低存款机构“道德风险”。《意见稿》规定，“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。” 据参与《意见稿》起草的金融专家郭田勇透露，国务院考虑实行差别费率的主要原因是为了防止金融机构的道德风险，因为如果不管经营好坏，所有银行的存款人都能得到同样的补偿，就会使得部分银行放松自己风险管理情况，出现“搭顺风车”的情况。

99.6%的人获全额保护

存款保险最高偿付限额为何定为人民币50万元？潘功胜解释，50万元的赔付限额一方面考虑到要为绝大多数存款人提供保障，保证绝大多数存款人的信心和稳定，同时要考虑到防止存款机构和存款人的道德风险。“我们作过大量的调查和测算，这一限额能够为全国99.6%的存款人提供全额保护。”他说。

按照国际标准，中国最高保障限额已经远高于国际一般水平。目前有110多个国家和地区建立存款保险制度，在最高保障限额方面，大多数国家和地区都定在其人均GDP的1至6倍之间。例如中国香港的储户在银行的存款最大赔付额度为50万港元，相当于人均GDP的1.7倍，美国2008年金融危机后，存款保险额度由10万美元提升至25万美元，是美国人均GDP的5倍左右。

中国偿付限额设定在50万元人民币，是人均GDP的12倍左右，这个水平已远远高于国际的一般水平，也足以为中国超过99%的存款人提供100%的全额保护。

因此，对中国大多数民众而言，银行的存款保障金额为50万元人民币，如果民众的存款多于50万元，但又想获得充分保障的话，只需要分开在不同银行存款，每间银行存款不超过50万元的上限，那么便能获得足够保障。

加速银行市场化

存款保险制度推出之后，银行破产不再是不可能的事。存款人的选择将考验银行的信誉和经营能力，这无疑将加剧中国金融的市场化改革。

有分析指出，存款保险制度推出后，下一步可能是放开或取消存款利率管制，随着市场化程度越来越高，优胜劣汰成为应有之义，而先行建立的存款保险基金兜底机制，将为银行破产法出台扫清最关键的障碍。

业界普遍认为，存款保险制度的确立可能会导致存款向大银行集中，而小银行将会面临巨大的生存压力。真的会这样吗？据银行界相关人士介绍，有了存款保险制度后，储户们在存钱之前会对银行的情况进行更为细致地评估，选择信誉高、风险小的银行，可能会倾向于大中型银行，小型银行的吸储成本会增加。但从另一方面看，存款保险制度是伴随着利率市场化，相当于为小型银行提供了一个更加公平的竞争环境，小型银行在利率制定方面灵活性更高。目前利率市场化还未完全放开，商业银行存款利率可以执行基准利率上浮20%，未来存款保险制度建立后会直接放开，各银行可以根据自己的情况制定基准利率。基于此，可以预见的是存款保险制度建立后，商业银行间的差异化将更明显，利率市场化的进程将会加快，未来存贷款利率的浮动空间将远远大于目前。