发展农村普惠金融的思路和对策

摘   要：普惠金融是对小额信贷扶贫实践和理论认识的深化和发展，其实质是扶持传统金融不愿或难于服务的弱势群体且能实现组织机构自身可持续发展的金融体系。发展普惠金融，需要从顶层设计着手，进一步研究和制定包括政策性、商业性、合作性金融和民间金融协调发展和相互配合的完整的战略规划、执行计划、实施措施和监督考核制度。同时，也应鼓励自下而上的“摸着石头过河”的改革实验。在具体政策方面，应保障银行业金融机构吸收的农村存款主要用于农业农村，引导银行业金融机构继续支持农村小微企业和农户发展，积极培育新型农村金融机构和小额贷款公司，出台支持鼓励公益性制度主义小额信贷组织发展的政策，培育发展多类型的农村合作金融，加强小微企业和农村各类经济主体的信贷担保体系建设，各级政府和部门应形成合力支持和监督小微金融发展，注意发挥直接融资、互联网金融和保险对小微金融服务的重要作用，对普惠金融发展水平构建起一套科学的评估指标体系，努力改善农村信用环境，加快我国各项农村金融立法工作。

关  键  词：农村普惠金融;理论依据;基本思路;政策建议

中图分类号：F830          文献标识码：A          文章编号：1006-3544（2015）03-0003-10

小额信贷或微型金融，以及对其进一步的提炼、发展和扩展而上升到普惠金融体系理论，这是一个实践不断推进和认识不断深化的过程。它们从本质上说是强调金融要为弱势产业、弱势地区和弱势群体服务，并应将其融汇到主流金融中，使其成为完整金融体系不可或缺的有机组成部分。

一、 小额信贷和普惠金融的理论依据和基本思路

国内外的研究机构、相关国际组织、国际金融机构、专家学者对小额信贷和普惠金融的理论和实践有多方位丰富多彩的研究。

（一）联合国关于普惠金融的论述

联合国2006年《建设普惠金融体系蓝皮书》认为，普惠金融的目标是：在健全的政策、法律和监管框架下， 每一个发展中国家都应有一整套的金融机构体系， 共同为所有层面的人口提供合适的金融产品和服务。它应具备的特征是：

1. 所有家庭和企业都能够以合理的价格获得一系列金融服务，包括储蓄、短期和长期贷款、租赁、代理、抵押、保险、养老金、支付、本地汇款及国际汇款等，这些服务以前只被那些“银行可接受的”人所享有;

2. 拥有健全的机构， 这些机构遵循合理的内部管理体系、行业业绩标准、市场监督机制，并且在需要时接受合理的审慎监管;

3.  具备财务和机构的可持续发展能力， 这种能力是机构长期提供金融服务的手段;

4. 拥有多样化的金融服务提供者， 并在任何可行的情况下， 为客户提供具备成本效益考量且种类多样的金融服务（包括一系列私营、非营利性及公共金融服务提供者）。

要實现这一目标，我们应当把为贫困和低收入人口提供的金融服务看成是金融部门和各类金融机构的重要和完整的组成部分，利用各类机构的比较优势，并且发掘服务低端客户所涌现出来的商业机会。普惠金融应包括在所有金融部门的发展战略中。

（二）世界银行关于普惠金融的论述

世界银行“扶贫协商小组”（是世界银行属下的一个专门的小额信贷工作部门， 英文简称CGAP）2006年出版了《服务于所有的人——建设普惠性金融体系》一书，阐述了什么是世行CGAP认为的小额信贷的基本原则、服务对象、发展历史和现状，以及目前国际最新流行的“普惠性金融体系”的基本概念。在此，做部分摘要描述。

1. 小额信贷的服务对象

一般说来，社会人群可分为6类：赤贫者、极贫者、贫困者、脆弱的非贫困者、一般收入者和富裕者。小额信贷的服务对象一般覆盖其中的3～4类：极贫者、贫困者、脆弱的非贫困者和一般收入者。

2. 小额信贷的基本原则

小额信贷的基本原则是：（1）穷人需要多样化的金融服务，不仅仅是贷款，例如，还包括储蓄、保险和资金结算等;（2） 小额信贷是与贫困斗争的有力工具;（3）小额信贷意味着要建设为穷人服务的金融体系;（4）小额信贷能够实现自负盈亏，而且如果它的目标是服务于非常大规模的穷人，它也必须这样做，也就是说它的服务收费应足以覆盖其运营的一切成本;（5）小额信贷的目标在于建立持久的地方金融机构;（6）小额信贷并不是万能的，对于那些没有收入或还贷手段的赤贫者，其他形式的扶持可能更有效;（7）利率封顶使小额信贷机构难以覆盖其运营成本，因此不利于对穷人贷款的供给;（8）政府的职责应是使金融服务有效，而不是自己去提供金融服务，政府自己几乎不可能良好地运作贷款业务，但它能营造良好的政策支持环境;（9）捐助者的资金与私营资本应是互补而不是竞争的关系，捐助者的补贴应设计为一定时期的支持，尤其是在机构启动时提供支持，以使它顺利发展到能够吸引私人资金的投入;（10）小额信贷发展的主要瓶颈是缺少强有力的机构和经营管理团队，捐助者的支持应集中在能力培训和提升上;（11）小额信贷机构需要发布准确和可比较的财务运营报告，例如还贷和自负盈亏状况，也需要社会发展状况指标， 例如服务客户的数量和客户的贫困状况。

3. 普惠性金融体系框架

普惠性金融体系框架认同的是只有将包括穷人在内的金融服务有机地溶入于微观、 中观和宏观三个层面的金融体系， 才能使过去被排斥于金融服务之外的大规模客户群体获益。最终，这种包容性的金融体系能够对发展中国家中的绝大多数人，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场。

客户层面： 贫困和低收入客户是这一金融体系的中心之一， 他们对金融服务的需求决定着金融体系各个层面的行动。

微观层面： 金融体系的脊梁仍然为零售金融服务的提供者，它直接向穷人和低收入者提供服务。这些微观层面的服务提供者应包括从民间借贷到商业银行以及位于它中间的各种类型。

中观层面： 这一层面主要指基础性的金融设施和一系列的能使微观金融服务提供者实现降低交易成本、扩大服务规模和深度、提高技能、促进透明的中介机构。这涵盖了很多的金融服务相关者和活动，例如审计师、评级机构、专业业务网络、行业协会、征信机构、结算支付系统、信息技术、技术咨询服务、培训，等等。这些服务实体可以是跨国界的、地区性的或全球性组织。

宏观层面： 如要使可持续性的小额信贷蓬勃繁荣发展，就必须有适宜的法规和政策框架。它包括：中央、地方政策法规支持、财税政策、机构合法性、利率政策、批发融资政策、信用环境、政府的作用，例如政府是否直接介入小额信贷的运营，等等。

（三）穆罕默德·尤努斯关于普惠金融的论述

我们还注意到， 与小额信贷和普惠金融的理论依据有关的、 对西方经济学带有颠覆性批评的一项理论创新是“社会企业”（Social Business）的理论。它是由世界当代小额信贷事业的开创者孟加拉国穆罕默德·尤努斯所倡导和践行的。

尤努斯认为：“从某种意义上说， 人们选择了忽略亚当·斯密所传达的一半信息。 他的划时代的著作《国富论》吸引了人们的全部注意力，而他的同样重要的《道德情操论》却基本上遭到忽视。”

“目前的资本主义理论认为，市场是专门为唯利是图的人们准备的。 这种解释把人当作具有单一片面性的动物，而人是多方面的，就像亚当·斯密两个半世纪以前所明确阐述的一样。虽然我们具有自私自利的一面，但是我们也有无私的一面。资本主义的主流理论以及围绕着这一理论建立起来的市场，没有为人的无私的一面留有任何余地。如果存在于人们心中的利他主义的动机可以被引入到商界，就会没有我们无法解决的问题。”

“有鉴于此，我提出了一种与现有的实现利润最大化的企业在同一市场上运营的新型企业。我把这些新的实体称之为‘社会企业，因为它们是为了他人的集体利益而存在的。”

尤努斯认为：“我们现存的资本主义理论的最大缺陷在于对人性的误读。在当前对资本主义的解释中，经营企业的人被描绘成一维的人，其唯一的使命就是利润最大化，而人类理应一心一意地追求这个经济目标。”

“这是对人类极其歪曲的描述，稍作思考我们就能看到，人类并非赚钱机器。关于人类的基本事实是：人是多维度的，他们的幸福有多种源头，而并非只来自于赚钱。”

“然而，经济学家们建构的整个企业理论却基于这样的假设，即人们在经济生活中只会追求私人利益。这种理论还认为，只要个人能自由地追求私人利益，理想的社会结果就会出现。这种对人类的诠释否定了生活的其他层面——政治、社会、感情、精神、环境等的作用。”

“毋庸置疑，人是自私的动物，但人同时也是无私的。这两种特质同时存在于所有人身上。个人利益和追求利润的说法可以解释我们的很多行为，但如果完全从这个视角来审视人类许多其他行为则是毫无意义的。”

尤努斯认为：“这种对人性的歪曲认识是导致我们的经济思维不完整、不精准的致命缺陷。……我们必须将经济理论中的单维度人换成多维度的人，即同时具有自私和无私特质的个体。当我们这样做之后，商界的景象会立即为之一变。我们会看到社会需要两类企业：一类为了私利，另一类则致力于帮助他人。 ……我把基于人性无私这种特质的第二类企业称为‘社会企业，这正是我们的经济理论所缺失的。”

（四）笔者的认识

就笔者自己的认识，从以上各方对普惠金融理论依据的阐述，可以看出，这些理论本身就是多元的、多维度的、有差异的。尤其是尤努斯的“社会企业”理论和实践是“利他主义”思想的典型代表，是对“利己主义”的一种“批判”，涉及到金融领域而言，也是他对小额信贷和普惠金融理论的一种独特的极有启迪性的理论支撑。 尤努斯的上述理论在某种意义上与我们社会主义国家所倡导的主流价值观是相似的、一致的。尤努斯的上述理论可能比目前人们看到的其他各种西方经济理论更鲜明透彻，更有震撼性，值得我们深思和进一步的探求。

市场规律不唯用于自利或利己，亦可用于利他。先公后私、利己与利他兼顾，也是社会主义的本质要求。温家宝总理也说过：“亚当·斯密写过两部有名的著作，一本叫《道德情操论》，一本叫《国富论》。《国富论》是讲市场经济这只看不见的手。《道德情操论》中有一段话很精彩， 他说如果社会财富只聚集在少数人手中，那是不公平的，而且注定是不得人心的，必將造成社会的不稳定。我觉得这个话是对的，所以要讲公平，要把正义作为社会主义国家的首要价值。”

而且，笔者认为，马克思主义经济学与我国的政治经济学论述的劳动创造价值的理论， 与普惠金融理论有更天然的内在的关联， 因为普惠金融强调的是金融要为无资本或少资本的劳动者提供持续的、适宜的、有效的服务。

二、对小额信贷和普惠金融的理解和思辨

普惠金融体系和理论的产生是合乎历史发展逻辑的， 是对过往小额信贷扶贫实践和理论认识的深化和发展。从这个意义上来讲，普惠金融体系是对小额信贷理论和实践的新的更高层面的理论概括和发展。

小额信贷， 尤其是专事扶贫的小额信贷在帮助弱势群体方面能发挥极大的正面作用。 它实际上是一种扶贫制度和金融制度的改革与创新的结合。从本质上说， 原始意义上的小额信贷就是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有机结合成一体的活动， 也是一种具有经济发展和社会发展功能相融合意义的发展工具。

我们在讨论小额信贷和普惠金融体系的健康可持续发展问题时， 国际主流的观点是既反对长期依赖补贴式的做法，又反对过分商业化（以利润最大化为目标），也就是说应以为弱势产业、弱势地区和弱势群体提供金融服务为宗旨， 同时追求机构自身组织上和财务上的可持续发展。简言之，对一个小额信贷机构和普惠金融体系的评价要同时考核它的社会业绩指标和业务业绩指标。这也是当前对小额信贷和普惠金融体系发展历程的一种经验总结和新认识， 这一国际主流认识和观点对我国小额信贷和普惠金融体系的评价和发展是很有现实启迪作用的。以下，我们继续对小额信贷和普惠金融做更进一步的深入剖析和阐述。

（一）关于小额信贷的对象和额度

笔者根据自己的观察、学习和研究认为，小额信贷除了人们经常提到的提供小额存款、贷款、清结算、汇款、保险等各种金融服务的特征和含义外，至少要强调小额信贷的应有之意还包括两点：第一，关于服务对象。如果把人群分为富裕、中等和贫困三类，那么小额信贷服务的应是后两类，这两类也是传统金融机构不愿或不能提供金融服务的弱势群体，这一点是当代小额信贷之所以产生的原因，也是它最初的出发点和落脚点。第二，关于单笔贷款额度。如果按目前世界银行有关教科书的标准或国际业内主流观点（mix market网站），则单笔小额贷款的额度应不高于本国或本地区人均GDP/GNI的2.5倍。

实际上，人们对小额信贷的单笔贷款额度争论很多，有的甚至是当地人均GDP几十倍或上百倍的也被称为“小额贷款”。或者认为只要相对银行贷款而言，额度较小的贷款，就可以称为小额贷款。对这些观点，当然可以讨论，但是笔者不表赞同，因为这样看，似乎不够严谨和科学，随意性太大，而且在实践中或制定相关政策时也难以界定和规范。

在我国信贷服务中，中小企业贷款都是“短板”，都是国家政策鼓励的，急需加强的。但它们与小额信贷概念中的小额贷款是两回事，他们的市场客户主体不同，不能混为一谈。

（二）关于小额信贷与普惠金融的关系

近几年作为新名词引入与小额信贷有关的话题，就是“普惠金融”。在一定程度上，它也是国内外为回答人们对“什么是小额信贷”的困惑和争论而提出的一种理论和实践解决方案。

普惠金融体系（Inclusive Financial System），从狭义上说，它是小额信贷的发展和延伸，除了小额信贷的业务，还包括了对小企业的金融服务。所以，小企业贷款和金融服务实际上属于普惠金融的范畴。简单或通俗地说，普惠金融=小额信贷+小企业金融服务。目前我国人们常说的“草根金融”或小微金融（即小企业和微型企业金融服务） 基本上就属于“普惠金融”概念的范畴。而且，普惠金融作为一个“体系”，除了它的微观层面的零售金融服务，还包括中观层面（金融基础设施和中介服务机构）和宏观层面（政府政策法规）的支持。现在业内也有一种观点认为，从广义上说，普惠金融就应该是金融体系本身，因为金融体系本身具有公共产品或至少具有准公共产品性质。

就我国而言， 普惠金融体系三个层面的理论研究和实践均有待进一步的深化完善。 从微观层面上来说，目前我国正规金融机构主要是大、中、小银行业金融机构和新型金融机构（村镇银行、贷款公司和农村资金互助社及小额贷款公司等） 涉及普惠金融的业务有了不同程度的发展，而他们开展的主要是商业性的小额信贷和小微企业金融服务， 包括部分政策性或称福利性（即有外在的持续补贴）产品业务。我国目前公益性制度主义小额信贷，也就是扶贫类的又追求供给机构自身自负盈亏和可持续发展的小额信贷的发展水平， 以及民间借贷的小额信贷的规范均处于较为滞后的状况，我们希望政府今后能在这方面有所作为。 当然对福利性和商业性的小额信贷机构的改革和发展也有很多值得改善的空间。从中观层面上说， 我国的普惠金融体系的欠缺则尤为明显，例如征信制度、信用环境、行业协会和网络、批发机构、电算化管理信息系统、培训、咨询、评估和评级等等的金融服务中介和基础设施建设均应建立和健全起来。从宏观层面上来说，中央和地方政府及监管当局的相关政策法规仍有待进一步的调整和改善， 也包括对公益性制度主义小额信贷和民间融资的小额信贷的具体政策法规的制定、支持和规范，应尽早提到日程上来。 在这方面不能不说是个较大缺陷。

就总体而言， 对我国普惠金融体系的贯彻落实的主要挑战， 类似于国际社会， 主要也体现在三方面：一是金融服务的广度，即规模是否能够最大限度的扩展到一切有金融服务需求的群体和地区; 二是金融服务的深度， 即能否涵盖过去没有享受过或较少享受金融服务的弱势和贫困群体， 也就是低端客户市场中的低端， 即穷人是否能获得金融服务的公平正义的享用权利和机会; 三是金融服务的性价比或成本效益比究竟如何？ 是否能以较少的投入和成本获取更大的经济和社会效益， 同时保证金融服务机构自身的可持续性。

（三）关于小额信贷的目的和利率

根据小额信贷的目的和利率，基本上可以将小额信贷分为两大类：福利主义小额信贷和制度主义小额信贷。前者是基于较为传统的理念，即穷人应给予低利率贷款资金的补贴和扶持，也可称“输血式”小额信贷。后者则是目前国际的主流观点，主张以商业化运作方式（保障自身的收入大于支出）提供信贷服务，也称为“造血式”小额信贷。

福利主义小额信贷是一种传统的农村金融服务模式或此模式的变异，其规范的要求是追求贷款资金应有效地直接借贷于穷人（而不是贷款给企业，再由企业雇佣穷人），但它不追求服务机构自身的可持续发展。制度主义小额信贷是当今世界的主要流派，它要求共同实现两个目标：较大规模的服务于目标客户群体，同时也实现服务机构自身在组织和财务上的可持续发展。

值得注意而人们却往往忽视或容易混淆的是，制度性小额信贷又可再分为两类：公益性和商业性。公益性制度主义小额信贷以服务穷人为目标客户。商业性制度主义小额信贷则服务于更宽泛的目标群体，包括企业在内，而且以追求利润为主要或重要目标。孟加拉“乡村银行”或称“格莱珉银行”（Grameen Bank）是世界上历史最长最杰出和规模最大的公益性可持續性发展的小额信贷的代表之一。印尼国有股份制商业银行“人民银行”的“农村信贷部”（BRI-UD）、玻利维亚的“团结银行”（Banco Sol）等是国际公认的商业性可持续小额信贷的代表。就我国目前而言，失业人员、妇女创业小额担保贴息贷款和农村贫困农户小额贴息贷款等是福利主义小额信贷;扶贫基金会旗下的中和农信 ① 小额信贷等约200个活动于中西部贫困县的小额信贷组织属于公益性制度主义小额信贷;农信社、农行惠农卡小额贷款、邮政储蓄银行的小额信贷基本属于商业性小额信贷;小额贷款公司的小额度的贷款也是典型的商业性小额信贷。而这些商业性金融机构发放的小企业贷款则属于普惠金融的范畴。

从目的或目标群体上看，福利主义小额信贷和公益性制度主义小额信贷都是为了扶贫，可以统归为公益性小额信贷，只是前者依靠补贴，后者主张自负盈亏和可持续发展。商业性小额信贷也就是上述的商业性制度主义小额信贷，它没有或缺乏扶贫的使命，服务的客户群体更广泛，并以追求利润尽可能多或最大化为目标。

各种类型的小额信贷都有长处和短处。例如，福利主义小额信贷的长处是对弱势群体的即期优惠扶持（包括低利率甚至零利率）十分清楚，传统上也易为人们所理解和穷人所接受。但是它可能的问题也是明显的。这种模式的缺陷主要是：政府或外部援助机构支付成本高; 效率低下; 强势群体侵占穷人利益; 弱势群体易产生外部依赖; 易发寻租和腐败行为; 难以可持续发展， 因而难于长期有效支持扶贫，等等。因此，世界当今的小额信贷的主流已逐渐过渡到制度主义小额信贷。但是，往往是一种倾向掩盖另一种倾向， 在现在人们普遍热衷商业性制度主义小额信贷（高利率、高利润）时，却在有意无意地忽视公益性制度主义小额信贷。 如何关注和真正支持公益性制度主义小额信贷的生存环境和健康发展，尤其在我国的现在，是一个需要大力呼吁、倡导和解决的突出问题。

在这里， 我们重点讨论一下制度主义小额信贷的利率问题。 制度主义小额信贷要争取自身的收支平衡或较高收入和可持续发展，从技术层面考虑，可采取的多种方法中， 提高利率是最有效最直接的手段。以追求利润为主的商业性小额贷款公司，即使排除发放的实际是小企业贷款外， 往往也追求尽量放大额和高利率的贷款，以争取高收入高利润，他们的目标群体一般锁定在中上社会群体。 但是公益性制度主义小额信贷以服务穷人为目标客户， 并不以利润最大化为目的，它是否也应该是高利率呢？

以尤努斯为代表的“穷人小额信贷”的理论和实践的倡导者则坚决反对高利贷的做法。 他不认同墨西哥COMPARTAMOS和印度一些像SKS那样的商业性小额信贷机构高利率的做法。 他认为小额信贷应关注贫困，无需抵押、利率不应太高，但应自负盈亏可持续发展（孟加拉乡村银行的一般存款和贷款利率分别为12%和20%）。 尤努斯身体力行和倡导的是公益性制度主义的小额信贷，他认为，小额信贷的贷款利率可以分为绿、黄、红三个区，收入覆盖了所有成本之后的利率加10个百分点以内的利润率是在绿区内，是合理可行的;从10个百分点加到15个百分点以内，在黄区内，尚可容忍;加了超过15个以上的百分点，就进入了红区，是不可接受的。孟加拉乡村银行一般贷款的名义年利率为10%，实际年利率约20%（尚未扣除成本），是在绿区之内。它的教育和住房贷款更低，而对其占有效借款（即有贷款余额） 的总客户数800多万户的1%以上的乞丐贷款则为零利率， 这些低利率的贷款业务形成的亏损则由一般贷款业务所获利润弥补。

（四）关于公益性小额信贷机构的新定位：社会企业

尤努斯与他的同事创建和倡导的乡村银行最大特点和最大创新之处不只是创新性地开办了公益性制度主义小额信贷组织和其金融产品、服务方式及各项机制的创新，而更主要的是从理论和实践上创建了一个全新的社会企业。乡村银行现在的所有者（股东） 主要是借款的贫困妇女和一些男性穷人，他们占有银行95%以上的股份，而且每個股东（借款人）的股份是相等的，剩余的不到5%的股份归政府所有。而包括尤努斯在内的银行所有管理者和员工都只是领取工薪的银行雇员，不是股东，是为股东服务的。这也是真正的合作金融的一种形式。尤努斯并不只是认为，不应赚穷人的钱，他更看重的是倡导和践行“社会企业”的理念和实践。

社会企业就是用商业的手段创新性地解决社会问题。它的基本特征是：公益性的宗旨目标，商业性的运作手段（为了机构和财务的可持续），而且企业利润主要或全部用于公益和扩大再生产。也就是虽然企业的股东和管理人员经营盈利，但是并不以此为目的，股东不分红或分红远低于市场平均水平，经营目的在于解决社会问题，盈利是作为长期从事社会事业的手段。

所以，笔者认为，应该在鼓励支持发展各种类型的小额信贷和普惠金融的同时，大力提倡、宣传和支持追求扶贫助弱和自身可持续发展“双底线标准”的社会企业型的公益性制度主义小额信贷。这一类小额信贷既可消除福利主义模式的弊端，也能遏制和替代高利贷，而不是产生和实施高利贷。因此，观察和评论一个小额信贷机构时，同时考核它的财务（业务）绩效和社会绩效（或社会使命）指标，才能对该机构有一个比较完整的了解，从而形成一个比较全面的结论。目前，国际上小额信贷业内已较普遍地认同和接受要倡导和实施小额信贷机构的“双底线标准”，即财务（业务）绩效和社会绩效，并在努力发展和完善相关的评价指标体系。

三、 农村普惠金融的政策框架及存在的若干问题

按笔者的理解，普惠金融的实质是扶持传统金融不愿或难于服务的弱势群体且能实现组织机构自身可持续发展的金融体系。

（一）我国农村金融体系发展的基本要求和面临的问题

根据党中央自2004年起11年来历年的一号文件和其他重要文件精神， 笔者所学习和理解的认识如下。 我国当前和今后一段时期继续进行农村金融改革， 建立完整农村金融体系的基本要求和目标应是：建立满足或者适应农村多层次金融需求的，功能完善、分工合理、产权明晰、管理科学、监管有效、竞争适度、优势互补、可持续发展的普惠性的完整农村金融体系。只有这样，才能真正解决农村地区农民贷款和金融服务难问题， 促进当地农业和农村经济的发展， 为建设社会主义新农村和构建和谐社会营造良好的金融环境。然而，要实现这一基本要求和目标依然任重而道远。

农村金融目前存在问题的具体表现主要是金融供求之间的不平衡， 农村资金通过银行存款大量流失转移到城市，农村金融的覆盖面、供给规模以及深度与金融需求的满足都还有很大差距，农村金融适度竞争（不排除个别时段个别地区的过度竞争）的局面还没有形成。另外，还存在整个金融市场的不均衡性，现在最重要的是银行业市场，或者叫信贷市场，约占全部金融资产的80%的份额，其次才是保险业和证券业以及其他的金融业形态。

人们还可以看到农村金融存在的其他不平衡，主要是地区之间的不平衡、 大中小金融机构的不平衡; 商业性、 政策性和合作性金融机构之间的不平衡。例如，政策性金融少，而且政策性业务覆盖不完整， 被称为合作性金融的农信社系统还被要求改制成商业金融，如不加以注意，合作金融恐将消失。从地域来看， 东部农村地区金融与中西部的农村金融之间的不平衡将继续发展。

概言之，我国金融资源配置存在四大不平衡：大中小金融机构不平衡;东中西部金融不平衡;城乡金融不平衡;直接间接金融不平衡。此外，农村金融最大问题之一是政策性、 商业性和合作性金融的不平衡，形成社会性和市场性的矛盾，造成商业性金融机构缺乏积极性。为此，人们普遍认为要对建立市场与政府扶持相结合的农村金融资源配置体系和对发展农村普惠金融的再思考。对农村普惠金融的战略规划、实施计划、具体举措和监督考核，需要做进一步深入研究和出台完整方案。

（二）农村小微企业和农户金融服务存在的问题

总体上看，小微金融和“三农”，尤其是农户金融服务仍然是农村金融体系中最为薄弱的环节，资金约束仍然是制约小微企业和农户发展的最主要的“瓶颈”之一。

1. 小微企业和农户融资难、 融资贵的问题依然突出

根据中国人民银行的统计数据，截至2014年一季度末，银行业金融机构用于小微企业的贷款（包括小微型企业贷款、个体工商户贷款和小微企业主贷款）余额18.46万亿元，同比增长18.9%;从户均贷款余额来看，大型商业银行和股份制商业银行小企业贷款的户均贷款余额大体在1000万元以上。实际上这些是银行上报的统计意义上的有水分的所谓“小企业贷款”，这些贷款实际并不属于或不完全属于小企业贷款，而属于中型企业贷款，因为银监会制定的小企业贷款的简要标准是贷款额度在500万元以下的经营性贷款才属于小企业贷款。

中国经济时报的一份7省区17个大中城市的调研报告，采访了十几个行业的143家小微企业主和各地的银行等金融机构、地方政府主管部门及研究机构。报告显示，2013年小微企业面临的共同难题是招工难、成本高、融资难、税费高、人民币升值以及国内外市场不景气等，经营困局未得到根本性改善。从融资情况来看，24.8%的受访者认为“融资难”是小微企业当前面临的最大难题，但这一比例低于2012年的调查结果（38.2%）。当前绝大多数小微企业的资金来源仍为自筹，占比为79.5%，选择银行借贷的企业仅占35.9%。 另外， 分别有5.6%和3.5%的企业通过民间借贷和内部集资的方式来进行融资。

根据不同的信息来源，小微企业获得银行贷款的比例在20%到40%间不等。加上个体工商户从银行得到的贷款，获贷工商户约占所有小微企业（含个体工商户）的5%。原中国银行行长李礼辉指出，在有银行借贷需求的小微企业中，62.5%的企业不能获得贷款;仅有8.6%的小微企业获得所需的全部贷款;80%的小微企业目前达不到银行的准入标准（金融时报2014年6月23日）。

从农户贷款服务看，目前只有约26%～30%的农户能够从农村信用社等正规金融机构获得贷款。长年来，农户借款中来自民间借贷的部分西部地区占到40%，中西部高达60%。据农行和西南财大聯合开展的“中国家庭金融调查”项目提供的数据，2013年有43.8%的农村家庭拥有民间借款， 但只有14.1%的农村家庭拥有正规贷款。在农村地区，金融抑制现象更为严重，72.4%的农村家庭受到信贷约束，其中，62.7%的农村家庭需要资金但是没有到银行申请，9.7%的家庭申请了贷款但是被银行拒绝。

2. 我国小微金融机构数量不足，竞争不充分

截至2013年底， 全国共组建1134家新型农村金融机构（含筹建和开业），其中包括1071家村镇银行、14家贷款公司和49家农村资金互助社，地处中西部地区的占比达62%，其中，直接和间接入股村镇银行的民间资本占比达71%，各项贷款余额中农户贷款和小微企业贷款合计占比90%。

研究证明，在服务小微企业和农户方面，小微型金融机构较大型金融机构更具优势， 所发放的小微企业贷款比例也明显高于大中型商业银行。在我国，小微金融机构主要为农村金融机构（农村商业银行、农村合作银行和农村信用社）、新型农村金融机构和小额贷款公司。从数量看，截止到2012年末县级行政区划内小微金融机构的平均数量仅为3.31个/县，机构数量显著不足。 小微金融领域竞争性市场格局尚未形成。

3. 新型农村金融机构和小额贷款公司的规模普遍较小，服务小微企业的能力有限，并且地区发展不平衡

自2005年中国人民银行在五省（区）开始推动小额贷款公司试点，2008年在全国推行试点， 小额贷款公司发展迅猛。截止到2014年末已开业的小额贷款公司达到8791家，实收资本8283亿元，贷款余额达9420亿元。小额贷款公司无论是企业数量还是贷款规模均呈现高速发展的态势。

2011年末，新型农村金融机构的平均贷款余额为1.7亿元， 小额贷款公司的平均实收资本为0.8亿元、平均贷款余额为0.9亿元、平均员工人数为11人。

另外，小微金融在省际间的发展不均衡。以小额贷款公司为例， 从贷款余额来看，2012年末小额贷款公司贷款余额超过200亿元的省份有10个，这些省份主要分布于东部地区， 而低于100亿元的省份有12个，这些省份主要分布于西部地区。从县均小额贷款公司数量来看， 县均小额贷款公司数量超过3家的省份有8个，而低于1家的省区有5个。东部地区省份小额贷款公司的数量和规模相对较大，中西部地区小额贷款公司的数量和规模相对较小。

4. 小额贷款公司税收负担较重，财政支持不足

小额贷款公司未能公平地享受到税收政策优惠。已实施的金融企业贷款损失准备金税前扣除，金融机构单笔贷款在5万元以下的农户小额贷款免征营业税，所得税税基减少10%，针对县域内的农村金融机构和新型农村金融机构营业税按照3%的税率执行（大银行这一税率为5%）等优惠政策，由于小额贷款公司没有金融许可证，无法享受这些优惠政策。

（三）发展我国新型合作金融的问题

长期以来，努力发展和有效规制我国新型合作金融的问题，一直没有引起有关决策部门的足够重视，好在2014年中央一号文件突出强调要重视和认真解决这一问题。笔者认为，在当前，我国农村新型合作金融形态主要有两类：一是在农民合作社（专业或综合社）和供销合作社基础上，开展信用合作，培育发展农村合作金融;二是坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。应该看到，目前我国现存的各类资金互助社的状况差异很大，可以说是良莠不齐、鱼龙混杂，亟待整顿、规范，急需引导其健康可持续发展。

在此，笔者还想强调的是当前应特别注意把贫困村互助资金项目尽可能地转变成在贫困地区的可持续发展的资金互助社。从2006年至今，国务院扶贫办和国家财政部主导在以我国中西部为主的地区的约2万个贫困村推行开展了“贫困村互助资金”项目（又据2014年7月3日金融时报称，截至2013年末，中央财政支持5000多个贫困村的项目），现有近百亿元的资金在周转，这是非常现实、宝贵的合作金融的雏形和基础。这些贫困村互助资金项目的多数开展得红红火火，形成了政府支持、农民自有、自管、自享的初级阶段的合作金融形态。然而，也有很多的此类项目，无论从外部有效监管，还是从内部规范运营的角度，都存在不少的问题。因此，对这近两万个贫困村互助资金项目应因地制宜、区别对待、分类指导、妥善处置。不应任其自生自灭，而应以此为基础，真正使之发展成为合规的、有前景的、可持续的农民资金互助社。由于这些项目都位于贫困地区，意义尤为重大。

这类合作金融的雏形和基础应尽力保留下来，加以专业培训和管理，进行有效运行和风险防范制度机制的规范引导，完善内部管理和外部监管，呵护其健康成长和发展壮大，建立起农民自己的真正的合作金融机构。如发展得好，在法律上承认其合法地位，政府和金融机构则应该进一步对其提供支持和帮助。

（四）对公益性制度主义小额信贷组织欠鼓励支持政策

近年来， 我国政府一些小额信贷政策法规的出台对推动小额信贷的发展发挥了巨大的作用，功不可没。 然而我国支持各类小额信贷健康发展的政策法规还相对滞后，尚待健全完善。尤其是对公益性制度主义小额信贷组织， 至今相关主管部门还没有具体的支持鼓励发展的政策法规， 不能不说是一大缺欠。 这类由社会组织或非政府组织开展的小额信贷活动，具有追求社会发展的使命、定位和功能，它们是我国当今小额信贷的先锋和探索者， 也起着铺路石的作用。它们在欠发达和贫困地区的农村，所起的小额信贷扶持低收入和贫困农户的作用尤其显著。同时，在它们之中，也涌现了一批不辱社会使命又具有可持续发展潜力的小额信贷项目和组织。 中央政府近年来多次重申支持和鼓励各种类型小额信贷组织的发展， 人们翘首以盼相关的支持性政策法规能早日面世或进一步健全完善。 这样的政策法规将会极大推动公益性制度主义小额信贷的健康发展。当然，就小额信贷机构自身而言，加强自律，忠于职守， 提高业务素质和经营管理水平， 则是其首要任务。

四、 加快发展农村普惠金融的政策建议和思考

为落实中央发展普惠金融的要求， 需要从顶层设计上着手， 进一步研究和制定包括政策性、 商业性、 合作性金融和民间金融协调发展和相互配合的完整的战略规划、执行计划、实施措施和监督考核制度。同时，也应鼓励自下而上“摸着石头过河”的改革发展的实验。

国家应继续加大支农、惠农、强农、富农的法律和政策扶持力度;要拓展和加强政策性银行的职责和能力，全面扶持三农;大型商业银行应履行社会责任为发展普惠金融做贡献，努力开拓支持三农发展的大中型项目和力所能及的小微项目， 也可以把资金委托给中小银行或小贷公司， 为小微企业和弱势群体服务;要进一步发展小型银行和金融机构，增强直接服务小微企业和弱势群体的力度。发展普惠金融既要运用传统金融业态，也要利用POS机、手机银行、网上银行等“无营业所银行”类的新科技手段，还要运用P2P、 移动支付等互联网金融新型金融业态。另外，过去合作金融的主要形式是农信社，当前全国正在开展农信社改制转轨，然而不应一刀切地把农信社全部变成农商行，应因社制宜，部分保留农村合作金融的形态，并努力发展新型合作金融形态。在此，再重点提出几点政策建议。

1. 保障銀行业金融机构农村存款主要用于农业、农村。设立普惠金融发展基金可能是一种可行的选择。保监会主席项俊波于2010年曾提出这一概念和设想，他的观点是可将所有金融机构每年营业收入（当时一年约2万亿元）的1%抽调出来放进设立的“农村金融普惠基金”。笔者认为这是一个可行的好主意。对设立的这一基金，可以由国家指定用途、运营机构、运作流程和监督管理规则，统一调度，用于三农为主，同时兼顾城市的弱势群体和小微企业。制定一套农村普惠金融发展基金管理办法来支持三农和城乡弱势群体对金融的需求，可以解决当前争论不休的农村、中西部地区用不了这么多钱的矛盾。也可能解决存款主要用于农村的实际操作问题。集中起来的钱统一调度，这样不会发生效率低下的问题，也不存在资金投不下去的问题。

2. 引导银行业金融机构继续支持农村小微企业和农户发展。一是以法律法规形式，要求商业银行将吸收存款的一定比例用于支持小微企业发展，监管部门应加快制定金额机构支持小微企业的考核办法并形成有效的激励约束机制。二是倡导商业银行创新小微企业业务和服务方式，各商业银行应建立小微企业服务专营机构和专门运营队伍及相关机制，创新信贷管理模式，提高小微企业服务水平。三是鼓励大型商业银行和邮储银行向农村金融机构、新型农村金融机构和小额贷款公司批发贷款，用于支持小微企业和农户的发展。

3. 积极培育新型农村金融机构和小额贷款公司。适当放宽新型农村金融机构的准入条件，允许民间资本控股村镇银行和县域中小型银行和金融租赁公司。应将小额贷款公司法律定位从现在的“工商企业”改变为“非存款、非公众”金融机构，拓宽融资渠道，完善管理政策，加快接入征信系统。放宽小贷公司融资比例限制，通过评级给优秀的小贷公司增加杠杆比例，由1∶0.5放大到1∶4甚至更高，银行可以给小贷公司批发资金，应允许小贷公司跨区域经营，降低小额贷款公司转制村镇银行的门槛。

4. 出台支持鼓励公益性制度主义小额信贷组织发展的政策。对我国现有的活跃在贫困地区，包括中国扶贫基金会属下的中和农信在内的约300个公益性制度主义小额信贷组织， 至今相关主管部门还没有具体的支持鼓励发展的政策法规， 不能不说是一大缺欠。 这类由社会组织或非政府组织开展的小额信贷活动多数有10年以上的历史，具有追求社会发展的使命、 定位和功能， 并努力追求自身的可持续发展，它们是我国当今小额信贷的先锋和探索者，它们在欠发达和贫困地区的农村， 所起的小额信贷扶持低收入和贫困农户发展的作用尤其显著。同时，在它们之中， 也涌现了一批不辱社会使命又具有可持续发展潜力的小额信贷项目和组织。 中央政府近年来多次重申支持和鼓励各种类型小额信贷组织的发展，我们希望，相关的支持性政策法规能早日面世。当然， 最简单的权宜之策是设立一两个亿的专项批发基金，交由农总行或国开行管理和监督，因为它们已有这方面的实践和经验。

5. 培育发展多类型的农村合作金融。 在合作金融方面， 鼓励包括农信社系统在内的多类型的农村合作金融的发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上， 培育发展新型农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。推动农村社区性， 包括现有的中央和地方政府部门已支持多年的贫困地区的资金互助项目和组织的健康可持续发展。

6. 加强小微企业和农村各类经济经营主体的信贷担保体系建设。 世界上已有半数国家建立了小微企业信用担保体系，应加大政府对小微企业、农村新型经营主体和农户的信贷担保体系建设的支持力度，引导和规范各类经济主体投资设立担保机构，鼓励担保机构积极开展符合小微企业特点的担保业务。设立再担保基金，用于对民营担保机构的资金扶持。创新农村金融担保抵押机制，建立和完善房产、土地经营权、水域、荒山等资产抵押担保制度。

7. 各级政府和部门形成合力支持监督小微金融发展。应建立多个部委间的协调机制，统筹安排现有针对小微金融的优惠政策，包括财税政策。同时，完善国家监管部门和地方政府分工负责的分层监管框架，建议地方成立正式的金融管理局。凡是不涉及公众存款的金融机构，如小额贷款公司、典当公司、担保公司等，由地方政府来承担监管责任。此外，政府和有关方面应切实加强对农村小微企业和农户的金融教育培训，诚信意识教育培育，实施农村金融消费者权益保护工作。

8. 注意发挥直接融资、 互联网金融和保险对小微金融服务的重要作用。 一是应健全包括银行、证券、保险、期货、信托、租赁等在内的普惠金融市场体系。注意拓宽除信贷外的直接融资渠道，例如风险投资和私募股权投资、产业投资基金、集中性中小企业债券、发行股票等，还要规范和引导民间资金进入融资市场。二是基于电子信息等新技术的不断涌现，互联网金融也将成为提供农村小微企业和农户金融服务的一个重要组成部分，应鼓励和规范互联网金融的健康发展。注意金融创新与防控风险的平衡。要注意民间高利贷和变相吸储、非法集资的问题。加强政府监管力度，防止出现严重的社会问题。三是加大农业保险支持力度。鼓励开展多种形式的互助合作保险，鼓励银保合作。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。

9. 对普惠金融发展水平构建起一套科学的评估指标体系。为对普惠金融发展情况进行直接清晰和科学的描述，更好地衡量和评价普惠金融发展的进程，有针对性地拓宽金融服务的深度和广度，人民银行济宁市中心支行结合国际上普惠金融指数的测算和中国普惠金融的实践，现已在山东省率先构建起一套评估指标体系，可运用具体化和数量化的统计数据，对普惠金融发展水平进行直接清晰的定量测度和描述。应该说这是一个很好的科学探索和有益的实践尝试。应该在此基础上，鼓励倡导更多的类似研究和实践，并注意普及推广和考核。

10. 努力改善农村信用环境。各地应结合当地特点，探索建设农村信用信息体系。发挥征信系统服务小微企业和农户的作用，扩大信用信息基础数据库的覆盖范围，建立具有较高可用度和可信度的企业和农户的信用评级标准。加强农村支付结算体系建设，形成一体化的农村金融基础设施体系。

11. 加快我国各项农村金融立法工作。对农村普惠金融的发展，应研究出台相关的法律法规。农村金融市场和功能的完善及制度规范创新是关键和根本，必须通过构建农村金融的法律制度来营造良好的农村金融外部环境。当前，我国农村金融立法依然十分薄弱，这已经成为制约农村普惠金融发展和农村金融创新的瓶颈。一些重要的法律法规需要出台，例如合作金融法、农业保险法、民间金融法等等。

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（责任编辑、校对：郄彦平）