建立我国政策性住房金融机构的构想

华红梅

摘   要：政策性住房金融机构是主要为了实现国家的居民住房政策目标，不以盈利为目的的金融机构，是社会住房保障体系的重要组成部分。我国目前的住房公积金管理中心作为地方政府管理的事业单位还不是真正意义上的政策性住房金融机构，其资金来源和服务对象以及融资业务管理等都受到限制，不足以支持国家住房政策目标的实现。因此，我国有必要建立专门的政策性住房金融机构。

关  键  词：政策性住房金融机构;住房金融体系;住房公積金

中图分类号：F830.2          文献标识码：A          文章编号：1006-3544（2015）03-0040-02

在住房商品化、市场化条件下，一个国家的住房金融体系不仅需要商业金融，也需要政策性金融，前者解决的是高收入人群的住房供求问题，政策性金融机制解决的是中低收入人群的住房供求问题 [1] 。政策性住房金融既是一个国家的住房金融体系的重要组成部分，也是决定社会住房保障体系有效性的重要因素。没有政策性金融提供的低成本信贷资金支持，一些低收入人群的基本居住需求就难以保障。目前我国的政策性住房金融体系还很不完善，住房公积金管理中心作为地方政府管理的事业单位还不是真正意义上的政策性住房金融机构，其服务对象、资金来源和融资能力，以及融资业务管理等都受到限制，不足以支持国家住房政策目标的实现。为了提高对居民住房的社会保障能力，解决中低收入者的住房金融需求，实现“居者有其屋”的目标，建立政策性住房金融机构是十分必要的。2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确提出要研究建立“住宅政策性金融机构”。下面是笔者对建立政策性住房金融机构的初步构想。

一、政策性住房金融机构的性质和组织形式

政策性住房金融机构是主要为了实现国家的居民住房政策目标，不以盈利为目的的专业金融机构。政策性住房金融机构的性质主要体现在以下几点：（1）不以盈利为目的，经营目的与国家社会住房保障制度的目标一致。为保障这一点，政策性住房金融机构需要由政府部门发起或支持成立、进行监督、承担相应的经营风险并给予财政支持和其他政策支持。（2） 为普通居民特别是中低收入者提供长期低息贷款。（3）遵循市场规律，坚持银行管理的基本原则，行使自主的信贷决策权， 独立进行贷款项目可行性评价和贷款审批。（4）坚持偿还性原则，力争保本微利，保证政策性住房金融机构的可持续经营。

政策性住房金融机构应按现代企业制度建立内部治理结构，并实行独立核算、自主经营、企业化管理的经营方针。 在机构设置上， 考虑到我国幅员辽阔、人口众多，而且各地区经济、社会发展很不平衡，应建立分层次而又上下贯通的机构网络： 最高层次是全国性住房政策性金融机构， 中层机构是在各大经济区域按省（市）设立的地方性机构，基层机构是各县设立的分支机构 [2] 。

二、资金来源和运用范围

作为金融机构，必须有足够而稳定的资金来源。政策性住房金融机构资金可有多种渠道筹集， 既包括政府财政资金，也应包括半市场化、完全市场化的资金来源。

1. 政府财政资金。作为政策性金融机构，政府应提供其全部或部分资本金，还向其提供一定的运营资金。

2. 发行住房债券。借鉴国际经验，发行住房债券是政策性住房金融机构的重要资金来源渠道之一。美国住宅贷款银行、日本住宅金融公库、挪威国家住房银行、泰国政府住房银行等均通过发行债券来筹措资金。我国可以发行中长期住房债券为政策性住房金融机构融资，并渐进提高比例。

3. 居民住房储蓄存款。吸收居民住房储蓄，将闲散小额资金集中起来用于住房信贷，这对解决住房信贷资金来源问题、保障住房信贷资金规模、实现政策性住房金融机构长期持续经营尤为重要。为体现国家对居民基本住房消费的支持，这部分住房储蓄资金应免交个人所得税及利息税。

4. 住房公积金。 我国的住房公积金制度已实行20多年， 各地公积金管理中心累积有大量的公积金。应将住房公积金管理中心归并入政策性住房金融机构，其管理的住房公积金统一纳入其中。政策性住房金融机构成立后应将原先强制性的公积金制度改为居民自愿的住房储蓄资金。

5. 从其他金融机构拆借。一定条件下，也可向中央银行、商业银行、基金、信托等机构借入资金。

政策性住房金融机构的资金运用主要应包括：住房消费贷款，贷款给在机构缴存住房储蓄资金的居民个人用于购买或租赁住房，这是政策性住房金融机构最主要、最直接体现其政策性的业务;保障性安居工程贷款，贷给开发经济适用房、廉租房等保障性住房的开发商，为其提供低成本的融资渠道。

三、住房消费贷款的运作方式

1. 参考德国模式， 购房者先与政策性住房金融机构签订符合自己需要和能力的住房贷款协议金额合同，然后逐月按合同规定缴存一定比例的存款，当存款达到协议金额的一定比例（30%～50%，根据不同时期或不同地区进行调整），并参加储蓄达一定年限（如2年）以上时，可获得全部协议金额的贷款 [3] 。

2. 存贷利率。与现行的公积金模式一样，居民住房储蓄存款利率可低于同期商业存款利率，吸收的居民住房储蓄存款享受免征个人所得税及利息税的待遇。政策性住房消费贷款则可实行浮动利率政策，针对不同收入人群、 购买不同面积住房的贷款执行不同的利率标准。 根据申请贷款居民的家庭收入情况给予利率浮动，使贷款利率与家庭收入成正比，收入越低，执行的贷款利率越低。对那些真正需要扶持的低收入群体，可为其提供低息甚至无息贷款。

3. 支持对象及住房必须有严格界定。 各国的政策性住房金融，其支持对象和住房都有严格界定。政策性住房金融机构发放个人住房贷款的对象必须严格界定为中低收入家庭购买保障房及普通住房，以免产生新的社会不公。

4. 亏损抵补。 对于政策性住房金融机构在提供低成本住房贷款中产生的亏损， 应由国家财政提供补贴。

四、法律保障

为了保障政策性住房金融机构正常运行和健康发展，应加强相关的法律法规建设。一是应在《商业银行法》、《合同法》、《建筑法》、《公司法》、《民法》、《反不正当竞争法》等法律中补充有关房地产金融的法律条款， 以约束开发商和贷款人的金融行为 [4] 。二是应制定《住宅法》作为规范住房市场的基础法律，明确住房市场发展规划、管理机构、市场主体和市场运行的监督机制。 三是应对政策性住房金融单独立法，可制定《政策性住房金融法》，明确政策性住房金融机构的责、权、利，规范其业务经营，促进政策性住房金融机构依法经营、有序和健康发展。

参考文献：

[1]殷世波. 住房公积金制度改制为政策性住房金融机构的设想[J]. 上海金融，2008（9）：19-22.

[2]刘刚. 政策性住房金融机构的国际比较[J]. 武汉金融，2007（6）：39-41.

[3]王家庭. 建立中国住房储蓄银行的构想[J]. 理论学刊，2004（4）：36-38.

[4]郑印霞，邵四华. 我国房地产金融发展趋势与创新研究[J]. 中国房地产金融，2011（2）：6-10.

[5]薛燕. 简析当前住房公积金存在的问题及对策[J]. 经济问题探索， 2011（8）：189-190.

[6]陈杰. 中国住房公积金制度的困境与出路（上）[J]. 中国房地产， 2010（5）：72-74.

（责任编辑：郄彦平;校对：卢艳茹）