联邦政府的财政纵向失衡研究

摘要：政府间的财政失衡是一个广泛存在的现象，省级政府和联邦政府间的纵向财政失衡通常被称作VFI。纵向的财政失衡产生的原因有很多，文章以加拿大联邦政府为例，介绍了联邦制国家中广泛存在的纵向失衡现象，并提出可能的解决对策。

关键词：加拿大联邦；政府间财政；纵向失衡

一、 引言

省级政府和联邦政府间的纵向财政失衡通常被称作VFI，过去几年，VFI作为加拿大公共财政的核心问题再度出现，这既与近期加拿大的财政发展状况相关，也离不开当前国际和国内经济形势的影响。全面而有逻辑地讨论VFI需要一个正式的框架。在这一框架下，“平衡”和“失衡”两个术语能被清晰地界定。

为了把握VFI的本质特征，我们需要一个能够概括各级政府间征税权和公共支出均衡分配的框架。另外，纵向失衡模型还必须考虑资源在公共部门和私人部门间的配置，而这个问题在争论中经常被省略。最后，我们要把注意力放在联邦制国家的征税权和其他财政（或非财政）政策工具如何分配和演进上。

二、 一个简单的框架

有关失衡的一个用途更广的定义是，收入来源和支出责任匹配不当（见Bird，2003；Lazar，2004；Sharma，2006）。Boadway和Tremblay（2006）按照这一传统，将VFI定义为这样一种情形：联邦政府没有提供适当份额的拨款以弥补联邦政府和省级政府间收入来源与支出义务间的缺口。这种缺口源于联邦政府具有更强的收入筹集能力。由于各省间的合作存在问题，同时联邦政府向省级政府转移资源的能力并不是无限制的，从整个国家的效率角度来看，当这个缺口过大或者过小时，VFI就产生了。他们的分析包含了财政工具的分配是既定的这一重要假设。

1. 主要假设。

（1）任何框架中都包含3种物品：联邦公共物品（F），非联邦或省级公共物品（NF）以及私人物品（P）。为了讨论财政工具的分配，评估VFI对私人部门的影响以及由此对经济福利产生的作用，将通常被省略的私人物品包含在内是有必要的。资源在三种产品间的配置是同时决定的（Hettich & Winer，1986）。

（2）存在着类似产权的各级政府间政策工具“权利”市场，该市场依据宪法建立，经司法解释作出规定和修改。虽然Breton和Scott（1979）和Breton（1996）讨论过这一市场，但大多数人在分析时并未考虑这个市场的存在和运行。我们遵循Breton和Scott的假设——宪法确立了政策工具的产权，而选举竞争则往往促使政府为了利用规模经济而交易这些工具。如此以来，这些工具的分配就是有效率的。

（3）各省之间的竞争是有效的，并且使省级物品的生产和提供能够按照边际成本等于价格进行。如果将税收视为选民对所需要的产品和服务支付的价格，那么省级政府在筹集收入方面也并未处于不利境地。换言之，各省之间的流动性并未引起人们时常争论的“底层的竞争”。这一关键假设与近来文献中的理论结果是一致的（Breton，1996；Mueller，1998；Wildasin，2006；Dhillon et al.，2007）。

（4）政策工具的分配随着外部冲击不断地发生改变。尽管大多数人认为这种分配是固定的，但是对加拿大和澳大利亚政府间关系的历史分析表明司法解释和政策工具的市场化运作导致了宪法对分配进行了定期调整和重新定义（Maslove & Winer，1996；Winer，2000）。美国也有类似的变动，这一现象在美国被称作“权威介入”（Rodden，2004）。

概括起来，我们的框架基于以下重要假设：（1）存在3种物品：F，NF和P；（2）在各级政府间存在运行良好的政策工具市场；（3）各省之间的竞争使省级物品的“价格”等于“边际成本”；（4）政府间的职责分配随时间推进而发生变化。

2. 失衡的基本类型。按照这一框架，我们将失衡定义为三种类型。

类型1（静态VFI）。这种失衡产生于以下情形。尽管在省级层面，政府间的竞争足够激烈，但国家层面的选举竞争不适当或不充分，或者对劳动力的国际流动形成阻障，不利于私人物品（P）和联邦公共物品（F）之间的有效弥补。换言之，这个问题与联邦和省的决策约束有关。

全国范围内不适当的政治竞争可能是由公共鱼塘问题引起的，这种竞争对自身的强化在联邦层次上要甚于各省--在省级层面，迁移只是一种额外的考察。由于立法者可以根据财政决策使用全国范围内的应税资源，而只是对范围较小的选民负责以获得选票，因此他们可能在针对选民的特定项目上超支；他们还可以通过结成隐性的、半正式的同盟用以相互支持，达成目标。

在联邦层面上影响效率的另一个因素表现在国际资本和劳动力的流动性。对于现代政府来讲，虽然很难阻止国际资本的流动，但是他们能在某种程度上限制劳动力的流动，尽管外包蓝领和白领工作的可能性作为劳动力流动的部分替代限制了这方面的影响。个体流动性的缺乏使全国范围内的公共鱼塘问题更为恶化，并使政治租金得以延续。

第一种类型的VFI最初由Wagner（1971）提出，Hettich和Winer（1986）使之规范化，这种VFI表明F，NF和P在相对规模上存在不平衡，因为标准是在一般均衡条件下确定的。特别是联邦政府过于庞大，而私人部门又偏小。值得注意的是，即使假设省级政府处于有效率的状态时，这种VFI依然存在——这并不意味着省政府应当从联邦政府得到更多资金以解决这一问题。尽管从政治上看，省政府渴望获得更多资金，但与有效率的参考标准相比，他们并非捉襟见肘。另外，考虑到之前作出的假设，拨款没有作为决定性要素，也没有导致或影响这类VFI。

类型2（从长期来看，由分配不当导致的VFI）。如果政府间工具发挥作用的市场没能有效运转，VFI可能也会产生。只要政治程序未能使联邦政府和省级政府有效解决财政和服务责任以及政策工具的分配问题，这种类型的不平衡将长期存在于静态均衡状态下。

类型3（动态VFI）。这种性质的VFI表现的是类型2的动态对立面。政策工具和服务责任在各级政府间的理想分配应随着经济、人口以及政治的重大变化而变动。历史证明，现实中的分配即使在宪法即定的情况下也会发生变化，只是不会变化的那么快、那么彻底而已。在这种情况下，不理想的调整就与动态均衡（而不是静态均衡）联系在一起，VFI也就成了一个动态的概念。实际上，动态的失衡可能要比静态的VFI更重要。

3. 联邦政府对各省拨款的作用。在相同的税率条件下，如果省级政府的税基弹性大于联邦政府的税基弹性，那么联邦政府就会从它自身的利益出发将税收提高到超出其实际需要的水平。这种现象受到各级政府以最低的成本向选民提供服务的政治竞争的驱动，伴随着为使效率收益资本化而实行的政府职能顺序的转换（见：Breton & Scott，1978）。

联邦政府拨款的缺失可能会导致纵向财政失衡（VFI），而联邦政府拨款的存在也可能使纵向财政失衡的规模加剧。联邦政府对各省的拨款可能会由于上述适用于联邦与省之间价格协商的“公共鱼塘问题”而规模过大。作为政治单位，省级政府的行为方式可能会类似于想要他人为其既得利益支付成本的公民。议会中选出的代表也会尽力将税收负担转移至别处。如果联邦实际拨款规模大于有效率的拨款规模，就有可能增加非联邦（NF）部门或者改变非联邦公共物品的结构，从而在另一个方面加剧了静态不平衡。

对联邦拨款作用的分析与各省对联邦支出权力运用的抱怨相联系。塞金报告认为，除了省级责任均等化外，这种支出权力任何其他使用都会导致地区间的不平衡。这种观点与我们分析不存在“公有鱼塘问题”情况下，联邦实际拨款规模大于有效率的规模相一致。值得注意的是，考虑到塞金报告中提及的魁北克地区的独立自治，现实中该地区存在的财政问题不能单纯以纵向失衡来解释，这个问题已不在本文的讨论范围之内。

三、 计量方法和已有研究成果

尽管对静态纵向财政失衡重要性的估计尚未进行，但我们仍可对过去数十年中不适当的分配及其动态对应部分如何受到那些看起来有效率的政策工具再分配的检验进行非正式的考察。这一分析透露出一种积极的讯息，即加拿大联邦的财政体系是健康的。接下来我们将简要回顾联邦财政史上对以下三种情况的处理：（1）联邦间接税的权力分配；（2）失业保险的责任与提供；（3）迪芬贝克税点转移支付。

1. 销售税的分配：1930年代到1940年代，法院通过了一系列有效判决，将间接的营业税转变为直接税，此前各省的税收结构可以说是无效率的。1867年的大英北美法案仅赋予各省直接税征收权，这使得省级政府很难从营业税税基的增长当中获得收益。只有通过一系列司法条文的解释将零售商视为省级政府对潜在税负承担者征税的代理人，才能使省级营业税在法律上变得可行，这也符合流行的直接税定义（见：Laforest，1981；以及联邦征收省级消费税的历史——Winer，2000）。

2. 失业保险：联邦法院在1940年通过一项修正法案，规定失业保险是联邦政府的事权责任。在较早之前的1930年代中期，法院将此类保险列入省级政府的事权责任范围。失业保险不会，也不能够像大英北美法案中对征税权力的分配一样在联邦与省级政府之间加以分割，与失业保险相类似的物品也应如此（Usher，2003）。但是最初法律规定的分配方案可以肯定是无效率的，因为通过省际间的合作提供服务和规避道德风险非常困难，结果往往会导致提供的保险规模过小。

在宪法修正案将失业保险（现在称为就业保险）指定为联邦事权责任之前，第二类纵向财政失衡是明显存在的，相关分配政策工具是无效率的。

3. 迪芬贝克税点转移支付：1958年约翰·迪芬贝克以加拿大历史上最大优势之一赢得总理选举，随后这届政府将各省的税收返还点由10%提高到13%。这反映了大量而迅速的拨款增加（Hettich & Wiiner，1986）。对所得税的再分配体现了联邦体制对动态不均衡所作出的反应。在我们提出的框架中，这种反应的关键问题包括以下方面：这种再分配会产生怎样的震动？它是婴儿潮带来的对省级政府提供教育、卫生及社会福利等方面迅速增长的需求吗？这是不满于被视为一个省级单位的魁北克地区对于自治提出的新要求吗？这个过程该如何展开？最后，这种反应的速度及结构是否恰到好处呢？

四、 区域间的再分配及自然资源的租金收益

放宽不存在强制性区域间再分配的假设。因此而得到的结论是，加拿大联邦当中纵向和横向均衡或者不均衡相互联系，这在很大程度上与宪法规定的政策工具的分配有关。如上所述，研究纵向财政失衡的文献通常都将联邦与省级公共部门间的纵向均衡与省际间的横向均衡区别对待。

即使政府间的政治竞争达到了预期目标，进行地区间再分配的意愿也将不可避免地使资源向上转移。正如我们在大部分联邦制国家中观察到的那样，这种再分配限制了通过财政体制征税为再分配提供资金的福利成本，规避了省际自愿安排存在的困难。这也使得再分配拨款能够到达层级较低的政府手中。在加拿大，这导致了正式的均等化支付和有条件拨款部分地以接受拨款省份的人口而不是这些省份的人均收入为依据。（虽然1957年以后才开始正式采用这样的称呼，但再分配拨款自联邦成立以来便一直存在）。

由于联邦分配制度的特殊性质，当今的加拿大均等化体系结构很可能是导致纵向财政失衡的原因。1982年宪法章程第36节（1）中所要求的均等化，以及第192节禁止联邦政府向流入政府公共部门而非私人手中的省级资源收入征税（“国王不能向自己征税”，见：Usher，2007）共同导致了一个核心的问题。直接进入省级财政的石油税收不构成联邦的税收收入。同样，通过低于价格的水力给予安大略湖和魁北克地区居民的隐性补贴也不能由联邦政府征税。

在当今的均等化方案中，法律制度导致了这样一种状况：石油价格的日益增长给产油省份带来了丰厚的收益，进而促使联邦政府提高全国性的税率（包括，但不仅限于盛产石油的省份）以取得用于对相对贫困的省份进行均等化支付的资金。这样的后果是在不产石油省份（如安大略省）的公民，必须支付更高的税收和更高的油价。在这种情况下，由于联邦税负过高，与所有收入都被对称地有效地征税，并且一省受益的同时另一个省便有所损失的情况相比，纵向财政失衡导致了私人部门P的规模过小。此外，地区间再分配的公平性问题也有待考量。

1973年欧佩克石油禁运以来，油价上升导致了联邦税率过高。这种过高的税率随着均等化方案的调整得以降低。联邦政府均等化中的责任随着方案的变动被一再弱化。1973年以后，除了盛产石油的省份之外，10个省的标准已经被削减到5个。人们发现国家能源规划和特鲁多时代的石油输出税是对这种弱化的部分回应和解决方法。当2006年联邦预算重新采用10省份标准时，只有一半的资源税收入适用修订后的方案。另一半被用于降低联邦税率，同时控制风险，确保油价即使进一步上升，也不需要提高联邦税收为均等化筹资。

Usher（2007）最近提出了一个虽然不同，但更为合理的解决方法。这种方法在当前的法律框架下可能可行，也可能不可行。他提倡的是以省级人均GDP为基础的“宏观”均等化转移支付方案，而不是当前基于一篮子省级收入来源的方案。按照这一定义，所有的资源税收入和隐性补贴都将被纳入均等化核算框架。此外，在他提出的方案里，均等化是“有上有下”的，这与现行“只上不下”的均等化体系相反，因此接受转移支付省份的均等化收益来源于盛产石油省份的支出。

Courchene（2006）提出了另一种解决方案，即盛产石油的省份通过一系列策略性行动，自愿将石油收入中相当大的比例贡献出来，成立由所有省份共同管理的基金，基金的收益将按照人口比例分配给各省。这样做的结果是，在无须联邦财政体制介入的情况下，盛产石油的省份将一部分资金给石油缺乏的省份。

五、 结论

我们通过总结上述分析的要点并给出相关政策进展的含义的评价作为本文的结尾：

1. 纵向财政失衡既可以当成一个静态问题也可以当成动态问题来分析。在动态框架下，重点研究长期均衡以及从一个均衡转至另一个均衡过程中各级政府政策工具分配或使用的不合理将会更加富有成效。

2. 对政策工具再分配的需求是持续的，纵向财政失衡是一种正常的状态。从消极的角度看，这种不均衡将会是一个长期存在的问题。另一方面，在了解纵向财政失衡在过去是如何被限制在一定范围内的，那么人们就会积极地认为加拿大联邦体制是健康并且反映迅速的。

3. 预测联邦分配制度及纵向财政失衡的未来发展趋势非常有意义，但要想在实践中取得成功却比较困难。

参考文献：

1. Baqir， Reza.Districting and Government O- verspending.Journal of Political Economy，2002，110（6）：1318-1354.

2. Boadway， Robin and Jean-Fran？ois Tremb- lay.A Theory of Fiscal Imbalance.Finazarchiv，2006，（62）：1-27.

3. Breton， Albert and Angela Fraschini.Com- petitive Governments， Globalization， and Equali- zation Grants.Public Finance Review，2007，35（4）：463-479.

4. Dhillon， Amrita， Myrna Wooders and Ben Zi- ssimos.Tax Competition Reconsidered.Journal of Public Economic Theory，2007，9（3）：391-423.

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“转型时期中国的行业垄断和居民收入分配”（项目号：12JZD030）。

作者简介：张洋（1987-），男，汉族，北京市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为财税理论与政策、收入分配。

收稿日期：2015-01-12。