论专项转移支付的法治化路径

摘要：目前我国的专项转移支付存在立法滞后、结构不合理、管理水平与资金使用效率不高、透明度低、监督与问责不足等问题。为了将专项转移支付纳入法治化的轨道，应构建多层次的专项转移支付法律体系，明确专项转移支付法律关系主体的权利义务；在合理划分政府间的事权与财权的基础上对现有的专项转移支付项目进行清理、整合；设立统一的财政转移支付委员会，完善专项转移支付程序设计；坚持财政公开原则，提高专项转移支付透明度；完善监督制度，逐步建立绩效问责制。

关键词：专项转移支付；地方公共产品；财政分权；法治化

一、 专项转移支付的基本界定

专项转移支付与一般转移支付是财政转移支付的两种重要形式，根据2007年发布的《国务院关于规范财政转移支付的报告》，专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。专项转移支付主要有以下特征：第一，专项转移支付是财政法主体行使财政权的财政行为。专项转移支付是政府间财政资金的再分配活动，一级政府对财政资金进行或接受再分配或的法律依据是其作为财政法上的主体享有相应的财政权。对于作为接受方的下级政府而言，无论是申请专项转移支付，还是要求交付、接受、使用转移支付资金，都是其作为财政法上的主体行使财政权的具体表现；而对于上级政府来说，其决定、审批专项转移支付以及拨付资金、监督资金使用的行为，亦是行使财政权的财政行为。第二，解决外溢性地方公共产品的成本分担问题是专项转移支付的重要目标。地方政府出于成本效益考虑在潜在的各种财政支出项目的权衡抉择过程中，必然会分析各项目存在的外部性和成本分担因素，可能导致地方公共产品的供给不足或过度。通过专项转移支付制度拨款给地方，可以使地方性公共产品外部效应内部化，有效解决因地方公共产品外溢效应带来的低效或无效状态。第三，专项转移支付的资金使用受到严格限定，这也是专项转移支付与一般性转移支付最显著的区别。专项转移支付是附条件的，仅能用于根据支付方的政策目标限定的项目和领域。相较而言，一般性转移支付提供的是一种一般的预算支持，没有具体的特殊要求，从而允许作为接受方的地方政府对转移支付资金有更大的自主权。第四，专项转移支付集中体现了财政政策与财政法的耦合。专项转移支付中，财政政策与财政法是动态配合的耦合关系。专项转移支付项目的设定、批准、资金拨付时点的选择，上级政府可以根据宏观经济环境、地方财政状况评定特定专项转移支付的合理性和必要性，但专项转移支付中各主体的权责、审判、拨付、使用程序等应当由法律予以明确规定。

据此，本文对专项转移支付作如下定义：专项转移支付是上级政府基于特定政策目标或外溢性地方公共产品的成本分担，向下级政府转移财政资金，由下级政府根据限定资金用途、范围进行支配和管理的行为。

二、 我国专项转移支付目前存在的主要问题

早在20世纪80年代初期，我国实行地方财政大包干体制时期，我国就开始采用“专项拨款”形式作为中央政府对地方政府的财政转移支付。实行分税制以后，我国专项财政转移支付的规模不断增长，根据官方公布数据，2006年中央财政专项转移支付共计213项，1994年～2006年，中央对地方专项转移支付从361.37亿元增加到4 411.58亿元，年均增长23.2%，到2013年则增加到1.86万亿元。随着我国现代公共财政及法治社会的建设，专项转移支付正逐步走向规范化、法治化的轨道，但由于制度建设起步较晚、制度完善遭遇部门利益的阻碍等多方面的原因，目前我国的专项转移支付依然存在诸多问题：

1. 立法明显滞后，导致专项转移支付领域无法可依、有法难依的问题突出。第一，立法位阶过低。高位阶立法的缺失，加上授权立法下大量部门规章的存在，导致部门利益冲突时缺乏高位阶的法律约束，不合理的部门规章缺乏法律纠正和补充。新《预算法》虽然对专项转移支付进行了规范，但以原则性、宣示性的规范居多，涉及法律关系的主体定位、权责配置等亦远非预算法的数个条文可以承载（徐阳光，2014）。第二，部分领域和省级层面立法缺失，使得不少专项转移支付项目的支付标准、用途等缺乏明确的规范，专项转移支付资金在省一级的下拨过程中缺乏立法规制。第三，法的内容缺失。法律规则应该围绕法律关系展开，对法律主体、权利义务和责任进行界定，而目前专项转移支付立法系立足于行政管理，主要内容是支出范围、标准以及申报、审批等程序，对于资金拨付方和接受方权义的规定不见踪影，导致出现争议时难以依法处理。

2. 专项转移支付结构不合理，偏离了制度设计初衷，出现功能异化。相比一般性转移支付，我国专项转移支付规模偏高，在2011年之前长期出现倒挂现象，此后专项转移支付占转移支付的比例虽然有所下降，但仍在高位徘徊。过度依赖专项转移支付向地方政府转移财力，会打破财政集权与分权的平衡，使地方财政自主权受到不合理的干预。此外，还有部分专项转移支付项目设立在竞争性领域，突破了财政权的合理边界。财政资金应用于提供公共产品，竞争性领域的产品则应由市场而非财政供给。在具体项目的资金结构中，很多专项转移支付项目对地方政府要求的配套资金过多，对地方财政造成了较大的负担。

3. 专项转移支付管理水平低、资金使用效率不高。我国的专项转移支付主要由财政部与其他部委联合管理，其标准和支出规模基本是中央各部委自上而下制定，在会商财政部后确定下的，导致存在诸多审批主体，项目设置容易出现重叠。由于中央部门在专项转移支付中占据主导地位，又有相当的自由裁量权，地方政府为了获得财政资金“跑部钱进”也就不足为怪了。同时，由于我国的专项转移支付资金主要是由省一级政府直接获得，再通过省一级政府将资金按照中央规定的用途运用于具体项目或者下拨给省内各地区。在资金下拨过程中，由于执行链条过长，资金存在拨付迟滞以及被截留、挪用、肢解的现象。

4. 专项转移支付运行过程透明度低。上级政府基于特定政策设定专项转移支付，通常是内部论证作出决定，并没有经过专家座谈会、听证会等方式征询多方意见。同时，专项转移支付完整纳入各级政府预算而予以公开的常态化机制尚未建立。政府预算报告尤其是地方政府预算报告仍较为粗略，很多报告对预算、决算中详细细目没有进行公开，即便有专项转移支付的内容，也仅仅为表格化的基础数据，缺乏相应的说明，公众很难看懂。此外，由于很多专项转移支付审批的具体程序和标准多以内部规定等红头文件形式确定，而这些内部管理规定大多不对外公开，因此公开申请文件、审批理由、结果等审批、分配过程的公开透明更是无从谈起。

5. 专项转移支付监督不足，缺乏有力的问责机制。目前我国专项转移支付监督中，预算监督由于预算编制本身的不完善，难以对专项转移支付真正起到监督作用；审计部门的审计监督则是事后监督，且一般只是抽查审计，监督效果无疑大打折扣；财政部门监督则囿于人员所限，面对众多的专项转移支付项目也是有心无力。就问责而言，目前主要是对虚报、挪用专项转移支付资金等违法违规行为的行政责任、刑事责任等法律责任的追究，而没有建立在明确的预期目标基础上的绩效责任机制，地方政府使用专项转移支付资金只要不触犯“硬约束”的禁止性规定，便无被追责之忧，因而难免出现背离专项转移支付政策目标及忽视资金使用效益的情形。

三、 我国专项转移支付法治化的基本路径

1. 构建多层次的专项转移支付法律体系，明确专项转移支付法律关系主体的权利义务。第一，应适时出台《财政转移支付法》。通过一部高位阶、可以统领全局的专门法律出台，可以将专项转移支付活动纳入法的规制范围。具体立法步骤和模式上，可如有学者建言，先由财政部在《中央对地方专项拨款管理办法》的基础上制定《财政专项转移支付办法》，在《财政转移支付法》制定正式启动后，将原则性的规定以专项转移支付专章的方式纳入，再由国务院出台《专项转移支付条例》（闫海、成琳，2011）。第二，完善各专项转移支付管理办法。由于国家在不同领域、不同层面的政策目标不尽一致，各专项转移支付项目在目标界定、项目申请条件、管理制度等方面也都存在不同程度的差异，意图凭借一部立法对所有专项转移支付进行事无巨细的规范是不具有可操作性的。目前我国针对各专项转移支付项目制定管理办法的立法策略并非不可取，但需要加快进程，对尚未出台管理办法的专项转移支付，应尽快制定相应的专门办法，省一级政府也应尽快制定不违反高位阶法律、法规的精神、内容，同时符合本地区情况的专项转移支付地方性法规或地方规章。第三，明确专项转移支付中各主体的权利义务。立法应当明确支付主体的审批权、监督权等权利以及依法行使上述权利的义务，而接受主体除了申请权、资金使用权之外，考虑到政府间的利益博弈和平衡，应当赋予其异议权或申请复核权，并对提出异议、申请复核的期限、受理异议和复核的主体、复核方式及期限作出具体规定。

2. 在合理划分政府间的事权与财权的基础上对现有的专项转移支付项目进行清理、整合。事权是指各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力（刘剑文，2005）。属于全国范围的需要由中央决策的共同事务的事权，如国家安全事务、全国性的立法和司法、中央政府行政管理等，应由中央政府承担；属于局部范围的地方决策且有能力承担的事务，如地方辖区内的社会治安、地方性法律法规的制定等，则应由地方政府承担。在强调“市场在资源配置中起决定性作用”的深化改革背景下，要避免政府“越位”扰乱市场机制。在清理、整合专项转移支付项目中，应当明确财政资金应当用于提供公共产品，用于投入仅凭市场机制无法解决的事项，不属于政府事权范围内的事务不应当设立专项转移支付项目，已设立的市场竞争领域的专项转移支付项目应予以取消；原则上不得要求地方政府提供资金配套，减少属于中央政府事权或中央委托地方行使事权的专项转移支付，取消完全属于地方事权范围的提供弱外溢性地方公共产品的专项转移支付，明确专项转移支付主要用于具有明显外溢性、需要两级或多级政府共同分担成本的事业以及是符合中央政府特定政策目标的项目，如民生、文化领域；基于财政效率的考虑，针对某一领域设置重叠的多个项目应整合为单个项目，减少不必要的重复，降低接受方一级政府的资金使用成本以及支付方的决策、监督成本。

3. 设立统一的财政转移支付委员会，完善专项转移支付法律程序设计。在各级政府设立财政转移支付委员会，专门负责包括专项转移支付在内的财政转移支付相关事务。借鉴澳大利亚、德国等国的经验，设立独立、权威的专门机构来负责财政转移支付事务可以改变目前专项转移支付领域审批主体多元化且缺乏协调机制的混乱状况，既能够提升决策效率，也可以实现依法独立履行职责，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的不当干涉。进一步细化专项转移支付程序，《中央对地方专项拨款管理办法》及各专项转移支付管理办法对程序的规定比较简略，没有发挥适当程序对不合理的自由裁量权的限制作用以及确保制度规范化运行的作用，因而有必要进一步细化。一方面，申请和审批程序上，要明确申请主体为省级政府以及申报材料的具体要求，如拟申请的主体为市县级政府，应由其财政转移支付委员会制作并逐级上报申报材料，统一由省财政转移支付委员会上报中央财政转移支付委员会，中央财政转移支付委员会接受材料应出具接受证明，并在法定期限内进行审核，最后将附理由的批准或不批准的决定下发。地方政府如对结果有异议可向中央财政转移支付委员会申请复议。另一方面，资金拨付程序上，支付方应在专项转移支付批准后的法定期限内将资金直接拨付接受方政府，如接受方为市县级政府，则无需通过省级政府，从而减少资金拨付环节。

4. 坚持财政公开原则，提高专项转移支付透明度。提高设立专项转移支付决策的参与度和公开度。设立专项转移支付应通过人民代表大会或其常委会，使人大代表知悉这一财政行为。提请人大及其常委会决策前的论证，则可以参照制定法律的程序，设置专家论证和公众征求意见阶段，通过提高决策的参与度和公开度，增强专项转移支付项目的可接受度。专项转移支付的数额、投向领域等情况应在各级政府的预算中得到完整、全面、准确的体现，并通过预算公开使公众得以知悉。根据预算的全面性原则，所有的政府财政收入、支出均应在预算中得到体现，专项转移支付作为财政资金再分配的过程，亦不应例外。地方政府财政转移支付委员会拟订的专项转移支付项目方案、中央政府财政转移支付委员会批准的专项转移支付项目方案，除涉及国家秘密不应公开，均应通过政府门户网站发布等便于公众知晓的方式予以公布，以确保潜在利益相关方的知情权，并便于其提出意见。各级财政转移支付委员会制定的有关专项转移支付的程序、具体转移支付数额的确定标准等规定应予以公开，为潜在的有项目申请意愿的地方政府提供明确的规则预期。在地方政府预算编制逐步规范化、专项转移支付资金使用报告制度日常化的基础上，接受专项转移支付的地方政府可积极探索资金使用报告的社会公开制度，进一步提高专项转移支付的透明度，为有效监督奠定良好的基础。

5. 建立基于绩效的问责制，完善监督制度。问责制是将概括的和具体的角色担当、问和责结合在一起的一个概念，它强调现代社会中的角色及其义务，在其位谋其政、不在其位不谋其政，并施以有效的经常性督促，若有违背或落空则必当追究责任，不允许其“脱法”（史际春、冯辉，2009）。具体到专项转移支付领域，除了严格追究违法责任外，相应的问责应该建立在科学合理的绩效评价的基础之上，即要通过运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对接受方实现专项转移支付目标的程度以及财政资金使用情况进行综合性评价。基于绩效的问责制，可以对地方政府使用财政资金进行有效的绩效激励和约束，在公布绩效评价结果的基础上，便于公众据此要求地方政府对相关问题进行说明回应，督促地方政府做好其应当做的事。除了强化问责之外，完善专项转移支付监督机制要注重以下几个方面：第一，构建多元化的监督主体。在建立财政转移支付委员会后，应当由其作为监督专项转移支付运行情况的主要监督主体，此外，除了人大及其常委会的预算监督、审计部门的审计监督，还应加强社会公众监督、舆论监督以及外部专业机构监督，如聘请会计师事务所进行审计。第二，建立全程监督机制，将专项转移支付的全过程纳入监督，尤其要优化事前与事中监管。通过公布预算及项目方案、强化审核等方式完善事前监督；通过加大现场检查力度、提高非现场检查效率及时对专项转移支付项目进行跟踪，强化事中监督。第三，实现监督信息共享，提高监督效率。建设专项转移支付监督的信息化系统，及时全面地录入数据资料分析结果、现场检查报告、项目进度、资金使用状况等信息，便于监督机构及时掌握专项转支付项目动态。

参考文献：

1. 徐孟洲.耦合经济法论.北京：中国人民大学出版社，2010.

2. 徐阳光.财政转移支付制度的法学解析.北京：北京大学出版社，2009.

3.徐孟洲，伍涛.论财政法与财政政策的耦合.法学杂志，2011，（5）.

4.徐阳光.论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径.清华法学，2014，（5）.

5.闫海，成琳.论我国专项转移支付的法制化.西部财会，2011，（11）.

6.刘剑文.中国财政转移支付立法探讨.法学杂志，2005，（5）.

7.刘剑文，侯卓.现代财政制度的法学审思.政法论丛，2014，（2）.

8.史际春，冯辉.“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位.政治与法律，2009，（1）.

9.周明勇，易丹辉，肖宏伟.论民间借贷制度演化.现代管理科学，2013，（9）.

10.周明勇，肖宏伟.论区域产业结构调整中政府角色——兼论地方投融资中政府与市场的关系.经济体制改革，2014，（2）.

11.熊伟，王宗涛.收入还是支出：预算法的规制重心解析.安徽大学法律评论，2010，（2）.

作者简介：宋鹏，（1985-），男，汉族，湖南省攸县人，中国人民大学法学院经济法学博士生，研究方向为财税法、金融法。

收稿日期：2015-01-11。