证券市场消费者权益保护现状及立法完善

白倩云　杨洋

摘 要： 2015年证券市场陷入低迷，其结果给证券市场的消费者带来巨大损失，由此反映出我国证券市场消费者利益保护力度不够大，保护机制不完善，各方对证券市场消费者保护意识不高。在我国，证券市场逐渐成为金融消费者的主要消费领域，已经成为金融市场的重要组成部分。然而我国在对于证券市场上金融消费者的权益保护是个近乎空白的领域，因此，对于我国证券市场中消费者的合法权益保护问题已经刻不容缓，成为一个新的热点问题。

关键词： 证券市场；金融消费者；权益保护；立法完善

一.证券市场消费者的法律概念及范围

要对证券市场消费者明确定义，首先应区分证券市场消费者与证券市场投资者的区别。

投资者是指投入现金购买某种资产以期望获取利益或利润的自然人和法人。广义的投资者包括公司股东、债权人和利益相关者。狭义的投资者指的就是股东。在金融市场中，所谓投资者是指在金融交易中购入金融工具融出资金的所有个人和机构，包括存款人，出资人在验资时称为投资者。投资者一般具有个人倾向呈保守型交易以基本分析为主风险负荷小、对信息的依赖较小等特征。

证券市场消费者不同于传统意义上的消费者，是指证券投资服务的金融消费者。传统意义上的消费者购买商品的目的主要是用于个人或家庭需要，而在证券市场中，商品和服务都与货币形式联结，因此，证券市场消费者是以证券投资服务为消费对象的特殊投资者。这里所说的证券市场消费者应当是将机构类金融产品的买入者、复杂投资产品的个人购买者排除在外的，非以营利为目的接受金融服务或购买金融产品的自然人。

二. 我国证券市场消费者权益保护现状

（一） 立法现状

现有法律体系。在现有的法律中，多是对投资者的保护，而未有直接对证券消费者的保护。对证券市场的规制主要体现在《证券法》当中，其次在证券投资基金与信托的相关法律法规中做了补充。其中主要的法规和规章主要有：

2015年1月28日中国人民银行、财政部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合制定的《个人债权及客户证券交易结算资金收购实施办法》，2008年6月1日颁布施行《证券公司监督管理条例》，2007年7月4日中国证券监督管理委员会第207次主席办公会议审议通过《期货从业人员管理办法》，2007年1月30日实施中国证券监督管理委员会第196次主席办公会议审议通过的《上市公司信息披露管理办法》， 2008年4月23日国务院第6次常务会议通过《证券公司风险处置条例》， 2006年6月7日中国证券监督管理委员会令第33号公布《证券市场禁入规定》并于2015年5月18日根据中国证券监督管理委员会令第115号《中国证券监督管理委员会关于修改〈证券市场禁入规定〉的决定》修订，2006年12月19日实施《关于中国证券投资者保护基金有限责任公司有关税收问题的通知》，2005年7月1日实施的《证券投资者保护基金管理办法》，2003年2月1日实施的《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》，2003年2月1日《关于审理证券市场因虚假陈述行为引发的民事赔偿案件的若干规定》，2002年1月15日实施的《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》，1997年12月25日国务院、国务院证券委员会发布《证券、期货投资咨询管理暂行办法》，以及于2001年11月30日实施的《深圳证券交易所交易规则》和2006年7月1日起实施的《上海证券交易所交易规则》。

然而这些法律文件仅对投资者的权益做了概括的保障措施，对于消费者却未提及，这使得原本就处于弱势地位的消费者在面对经营者的侵权损害时无法获得应有的相应保护。至于《消费者权益保护法》，其多是对于商品市场的消费者权益保护，在金融消费者保护方面鲜有直接涉及，或只做原则规定，可操作性不强，消费者无法据此来维护自身合法权利，无法做到保护证券市场消费者的合法权益。理论上讲，我国《消费者权益保护法》并不排斥对金融消费者的保护，法律预留了技术上的空间，但由于观念问题，金融消费者无法确立消费者的身份，并援引《消费者权益保护法》寻求保护，而且《消费者权益保护法》的许多权利义务规定因金融消费具有特殊性也难以适用。

（二） 制度现状

目前，我国还未有一个专门部门来负责金融市场消费者保护方面的事务，涉及金融市场消费的投诉仍然采用普通消费投诉的方式，由消费者组织进行受理，或者直接进入诉讼程序；虽然各金融机构也设置了相应的金融消费者投诉热线或受理部门，但是无法真正发挥其应有的保护效能。至于行业自律组织，由于运营体制以及各行业的内部利益等各种原因，行业自律组织主要执行行政任务，在对消费者的保护方面却没有太多建树。

证券市场仅是金融市场的一个分支，在金融市场这个主干尚未完善消费者保护制度的前提下，证券市场消费者的保护机制很难设立并进行完善，消费者的自主维权的意识也无法得到提升，由此，证券市场消费者的合法权益无论从内在还是外在都无法得到保障。

三.证券市场消费者权益保护的问题以及原因

（一）相关立法的滞后

我国对于证券市场消费者的保护措施主要体现在《证券法》以及其他相关法律法规，这些法律法规数量较多但是太过分散，且法律位阶不在同一水平，体系混乱逻辑不清，没有集中的立法保障。另一方面，现有相关法律法规对于法律责任的规定，侧重于维护社会公共利益，对民事赔偿责任的规定和对违法行为人责任的规定较少、比例失衡，而对行政以及刑事责任的规定则比较多。这样一来，当证券消费者的权益受到侵害时，没有可以依照的追究侵权人赔偿责任的相关法律法规，证券市场消费者合法的权益也无法得到及时有效的保障。

（二）证券市场消费者的知情权的缺失

虽然证券市场消费者是证券市场的重要组成部分，但是在证券市场中，消费者的概念仍然是一个新的概念。《证券法》中关于信息公开义务的主体是证券发行人、上市公司及其董监高、控股股东和实际控制人及其他直接责任人，这其中并没有调整经营者与消费者之间信息关系的规定。在其他相关法律法规中，规范证券市场经营者与消费者信息获取权的规定也少之又少，消费者知情权的配套性法律规范文件缺失。

（三） 证券市场监管力度和范围不够

证券监管是保护证券市场消费者的合法权益，维护证券市场稳定安全的必要手段，其中包括行政部门的监管、专门机构的监管、行业组织的自律监管以及证券交易所的自我监管。然而，我国现有相关法律并未授权证券监管部门拥有可操作性的执法权和制裁权，执法手段单一；中国证券监督管理委员会（简称“证监会”）虽然是对证券市场的专门监管机构，但是其对证券市场消费者权益的保护的范围、具体模式不明确；证券自律性组织的职权范围有限，没有赋予其实质的执法制裁权；证券交易所依照章程实现自我监管，这本是证券市场监管体制中的有效监管途径之一，然而证券交易所并没有自主制定或者修改其章程的权利，这就大大限制了证券交易所自我监管的力度和能动性。

（四） 证券市场消费者具体权益内容及其救济机制欠缺

救济的存在以权力为依据，没有权利就没有所谓的救济，同样的，没有救济措施也就无法享有权利。然而现有的法律法规并没有明确规定证券市场消费者所应享有的权利，对于损害证券市场消费者合法权益的行为仍限于通过民事诉讼来解决。然而，在证券市场中，涉案的交易数额较大、交易主体较多且分散，且诉讼程序又比较复杂、繁琐不方便进行民事诉讼，从而使得多数消费者无法也不愿通过诉讼的途径解决纠纷维护自身利益。

（五） 证券市场本身制度的不完善

证券市场的公平、快速、高效运转需要靠证券市场体系制度来保障，该制度应涵盖证券市场的各个方面以及各种维系证券市场正常运行的机制。我国证券市场信息披露制度存在着许多的不足与缺陷，信息公开不透明，信息披露不充分、不及时，尤其是重要信息的披露具有很强的主观性和随意性，信息披露的不充分不彻底严重损害了证券市场消费者的积极性，易对消费者的权益造成损害。

另一方面，从退出机制来看，目前我国证券市场还未建立较为系统、完善的、与市场经济发展状况相一致的上市公司退出机制。

我国的证券市场目前还处于一个新兴的阶段，缺乏具有与证券市场结构、市场需求相称的多元化市场体系，此外，一些上市公司同样存在着资本缺陷和结构缺陷，证券市场消费者的合法权益无法得到强有效的保障。

四.域外证券市场消费者保护机制

证券市场消费者权益法律保护机制发源于证券市场较为繁荣的发达国家和地区，比如美国、德国、香港等。

（一）美国证券市场消费者的保护机制

美国的金融消费者权益保护机构和立法较为成熟，从20世纪30年代就开始发展内容充实明确、体系完整规范的金融法体系。

1933年美国就对证券市场消费者权益的保护进行了专门立法。随着市场的不断发展，证券市场消费者知情权意识和维权意识提高，美国又相继颁布了《证券交易法》与《信托企业法》等法律。到20世纪70年代，美国通过《证券投资者保护法》、《内幕交易人士交易与证券欺诈实施法》、《内幕交易人士制裁法》、《证券实施补救与美分股票改革法》等多部法律，体现出美国对证券市场及其消费者重视程度的加强。2009年金融危机的爆发，加速了美国的金融改革，2010年6月25日美国通过《2010年华尔街改革和消费者保护法》，并对 《证券交易法》 进行了修订，通过了《2010年投资者保护及证券改革法案》。

除了立法保障之外，美国还设立了专门机构来保护证券市场消费者的合法权益。美国国会于1934年建立了美国证券交易委员会（U.S.Securities and Exchange Commission，简称SEC），主要对全国性的交易所进行监管，在证券交易委员会之下设置投资者顾问委员会、投资者利益代表人办公室和申诉专员专门负责有关证券消费纠纷的解决、证券市场监管重点的提议等事项；2010年通过《2010年投资者保护及证券改革法案》。1970年通过《证券投资者保护法》，确立了投资者保护制度，并在该法律框架下，设立证券投资者保护公司（Securities Investor Protection Corporation，SIPC）和证券投资者保护基金，为金融消费者提供保险保护。

对于证券市场纠纷的解决，在诉讼之外主要通过仲裁。美国的证券仲裁制度可追溯至1817年的纽约证券交易所，目前已成为保护证券市场消费者合法权益的重要手段之一，美国证券仲裁制度具有受理范围广、专业性强的特征，其侧重点在于保护证券消费者、更注重纠纷解决的效率。

（二）德国证券市场消费者的保护机制

1998 年 1 月，德国颁布了《存款保护和投资者赔偿法案》，该法案把赔偿范围扩大到金融服务机构提供的投资服务领域，包括基金、证券和货币市场，在保护投资者的同时保障证券市场消费者的权益。

（三）香港证券市场消费者的保护机制

香港地区金融业十分发达，证券行业迅速发展，证券品种丰富。在证券业飞速发展的同时，证券市场中难免发生纠纷，因此，对于证券市场消费者的合法权益保障以及证券市场秩序稳定就成为香港地区证券市场发展的首要考虑因素。

2006年修订的香港《证券及期货条例》第11条规定，行政长官向证监会发出某些书面指示，应以公众利益为判断标准；证监会的服务与监管职能以维护投资大众的利益为出发点；其他相关政府部门亦以投资者权益保障为管理重。2009年9月25日，香港证监会公布了《建议加强投资者保障措施的咨询文件》，在金融产品的售前阶段、销售产品过程中及销售产品后的披露方面均做出明确要求。这些措施在最大程度上使得消费者的损害降到最低。

五.我国证券市场消费者权益法律保护机制的完善

证券市场消费者的规模已经不容小觑，但其合法权益却没有得到有效的保护，因此，本文首先在现有法律体系下探讨证券市场消费者的合法地位，以期最大限度地利用现有的制度资源，提高现有法律制度的利用效率，并降低有关证券市场消费者的立法成本。其次，证券市场消费者的特殊性还需要专门的制度和机制来保护，现提出以下完善措施：

（一）建立专门立法

通过专门立法明确证券市场中经营者的释明义务，保障证券消费者的知情权。高度的专业性和技术性是证券市场中商品和服务的特征，而证券市场中信息流动的速度和质量是交易双方平等交易的基础，信息不充分易导致消费者的不理性选择。解决证券市场中信息不对称的问题，需要从证券市场消费者与证券市场经营者的交易角度来确立信息交流机制，需要明确具体的法律法规来确定证券市场经营者对交易信息的提供和释明义务与责任，需要专门立法建立起交易风险提示制度，形成完整的、贯穿交易始终的信息披露程序。

（二）完善证券市场相关机制

完善对证券市场消费者的立法救济机制，明确消费者的救济权。完善行政监管机制，把事前监管、事中监管、事后监管结合起来；完善证券市场消费者保护立法，形成有效的立法救济机制；完善非讼救济机制，使诉讼救济机制与非讼救济机制相结合；建立一步到位的投诉机制，妥善处理证券市场交易产生的纠纷；完善处罚机制，加大惩治力度，提高损害证券市场消费者合法权益的成本，对于侵害消费者合法权益的行为，通过行政或司法手段对其严惩。

（三）建立专门的证券市场消费者保护机构

我国现有的“一行三会”对证券市场消费者保护不够，究其原因是职责不明确，有必要明确划分其职责，并根据证券市场消费者的特殊性可建立统一的专门的保护机构，集中实施监督保护职责，如美国在监督机制之外独立设立的由专门人员组成的机构。

结 语

我国的证券市场尚处于发展初期，在面临诸多挑战与困难同时，不完善的体系制度是其发展的最大阻碍。我国经济总体正处于飞速发展的状态，证券市场势必要跟得上宏观经济的发展，这就需要证券市场拥有健全的法律制度、切实有效的改革来适应我国法治化和市场化的进程。现如今金融资本经济不断发展，金融消费者群里越来越大，证券市场消费者作为证券市场的重要组成部分，其中坚地位毋庸置疑。证券市场的有序化和规范化是证券市场健康发展的前提和保障，而证券市场消费者合法权益的有效保障就是其中至关重要的着眼点，因此，维护证券市场消费者合法权益无论从宏观还是微观层面都是理应探讨和付诸实践的关乎我国经济发展进程的重要航标。 （作者单位：河北经贸大学）

本文系：“2015年河北经贸大学硕士研究生创新计划项目”成果

参考文献：

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[3] 《中国证券法的未来走向——关于金融消费者的法律保护问题》，叶林、郭丹，河北学刊，2008年11月

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[5] 《证券投资者纳入消费者法保护探讨》，祝丽娟，法制博览，2015年03（上）

[6] 《论金融消费者概念之引入与消费者信息权的保护——以证券立法的完善为进路》，金厉，证券法苑，2011第五卷

[7] 《美国证券发行审核制度对中国的启示》，肖瑶，中国商论，2015年13期