行政程序法基本原则的构成及内容

吕玉静

摘要：行政程序法基本原则是行政程序理论中的一个重要问题，目前我国并没有一部关于行政程序的法典，多见于单行法中，而制定一部行政程序法对于依法行政具有重大的意义，那么这部法律的基本原则是什么就值得关注。

关键词：行政程序；基本原则；意义

一、行政程序法基本原则的界定

行政程序法基本原则主要强调的是贯穿于行政权力运行过程、为行政机关和行政相对人以及其他程序参与人所遵循的基本行为准则，具体来说可以分为以下几个方面理解：

1.行政程序法的基本原则是贯穿于行政程序法律关系中，用以指导行政程序立法，并指导行政程序法的实施的基本准则和原理。该点强调的是基本原则的普遍适用性，即基本原则的效力是普遍存在的，在整个行政程序领域内的运用是完全的，对已有的程序性法律法规也具有指导效力。

2.行政程序法的基本原则还体现在它具有不可妥协性。这种不可妥协性突显的是程序性基本原则所内含的价值和指向不会由于行政活动的过程和目的的变化而有所改变。

3.行政程序法的基本原则的普遍适用性也决定了其具有不可操作性。行政程序法的基本原则是有关行政程序法律规范的高度概括和提炼，在实施行政程序法的时候不能直接适用基本原则，只能通过具体的制度和法律法规才能最终得以体现。

二、行政程序法的基本原则确立的标准

随着我国对法学教育的重视，对行政程序领域的研究也越来越深。仅以行政程序法基本原则为例，不同学者有不同观点：应松年在其书《行政法与行政诉讼法学》重点指出公正、公开原则和效率原则这三大原则作为行政程序领域应遵守的基本原则；姜明安则将行政程序法基本原则细化，认为正当法律程序原则、公开公正原则、公平原则、信赖保护原则、比例原则都应纳入基本原则范畴；笔者认为造成这一现象的原因在于对原则标准的确定不统一。通过对行政程序法基本原则概念的分析，可以得出确立行政程序法基本原则的标准有：

1.效力的贯穿性。作为基本原则，它是所有规范确立的导向和价值引导，是贯穿于程序法始终的。它对所有的行政程序规范都有法律效力，行政程序法的制度以及具体的规则都是在基本原则的指导下确立的。

2.内容的根本性。基本原则必须要能体现行政程序法所包含的目的，具体到行政程序法的目的，现已经达成共识，即保障行政相对人的合法权益和提高行政效率，但公正与效率是一对矛盾，所以行政程序法的基本原则必须能够协调好这对矛盾。

三、行政程序法基本原则的构成与内容

1.程序法定。程序法定原则是实体法与程序法中所必须遵守的首要原则，它强调行政程序法律关系主体在作出有关行政行为或其他行为时应遵守的步骤、方法、顺序以及时效等程序规则，必须明文规定，从而使之得以遵守执行。要使行政程序发挥其控制行政权力，保障行政相对人合法权利的作用，就必须将其法律化，该原则是依法行政在行政程序执法中的体现。

2.公开原则。程序公开就像一面镜子，让普通公民能切实感受到行政机关按照行政程序行使职权，提高政府的廉洁度。总体上来看，公开原则主要强调的是行政主体在行使职权，做出行政行为时，除国家、商业秘密以及个人隐私外，所涉及的与自身职权或行为有关的事项必须向行政相对人及其社会公开。具体包括以下内容：

（1）行使行政权的依据公开。依据的公开必须是事先的，即行政主体必须将行使行政职权的依据在行使行政职权前或最初最后的行政决定之前向行政相对人以及社会公众公开，使他们知晓。

（2）行政过程公开。这一点要求行政主体必须将行政决定作出的过程中的有关事项向行政相对人和社会公开。行政相对人只有在了解了过程的前提下才能针对性地对行政职权的行使或行政决定的作出过程进行参与和监督，才能更好地维护自身合法权利。

（3）行政决定公开。行政主体在作出最终决定后，应当及时将行政决定书送达给行政相对人，使行政相对人能够及时了解到与自身利益有关的内容，从而按照决定所确定的内容主动履行义务或行使相关权利，如果对决定不服则可根据有关规定提起复议或诉讼。

3.公正原则。公平公正本是我们在处理各种纷争时所要遵循的价值指向。不偏私、法律面前人人平等都是公正原则所包含的内容，缩小到行政程序方面，也是指行政机关所作的行政行为，在程序上平等对待当事人，排除各种偏见因素。具体来说公正原则在程序上体现为以下几个方面：

（1）回避制度。这是公正原则在程序领域最突出的表现，要求行政主体行使职权时，对于与本人有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的案件，本人应该回避，将案件由他人代理，从而保证案件审理的公正性。回避制度主要是为了防止偏私，保障实体与程序的公正。

（2）听证制度。在我国，听证制度虽然实施并不广泛，但并不能消减它作为保证程序公正的重要作用。在公开举行听证会、座谈、调研、等方式听取各方面意见后，可以使得相关行政行为的做出更加趋于合理化。

（3）不单方面接触。该要求是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或裁决时，不能单独与其中一人接触并听取其陈述，接受其证据。不单方面接触是为了防止行政腐败，同时也是为了防止行政机关偏听偏信一方当事人而作出有损另一方当事人利益的决定。

4.公平原则。与公正原则相呼应，公平原则也是在程序上对行政相对方合法权利的保障。行政机关在实施行政行为时必须平等地对待任何相对人，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等的对待。但是必须强调平等不是绝对的，行政机关也不可能绝对地、无条件地对所有行政相对人一律平等。

5.效率原则。在行政领域中，公平公正原则之外，效率原则也是行政机关所强调的原则。政府不仅仅要建立廉洁政府，也要建立高效的政府。在这一程度上，效率原则是必不可少的。具体表现为以下几点：

（1）时效制度。规定行政行为最长时效界限，有助于保证行政机关及时作出行政行为，避免因拖延而给行政相对人的合法权益造成损失。

（2）代理制度。即行政法律关系主体因某种原因不能履行其法定义务时，由他人代其为之的制度。该制度的价值在于提高行政效率，当行政机关某工作人员不能履行其职责时，可以由另一工作人员及时代之履行，有助于保障行政决定的执行。

（3）简易程序制度。即行政主体处理事实清楚的个案时，可以适用比一般程序较为简洁的程序作出决定的制度。简易程序具有提高行政效率的作用是无疑的。

（4）救济期间行政行为不停止执行。除法律有特别规定外，对行政行为不服而提起诉讼或复议的，在复议和诉讼期间，不停止行政行为的执行，这是对基本行政效率的保障。

四、结语

关于行政程序法的基本原则，学者们的观点各不相同，究其原因是学者们对行政程序法的基本原则的确立标准认识不一，在确立基本原则时要注意其效力的贯穿始终性和内容的根本性，笔者认为行政程序法的基本原则应当包括程序法定、公正、公平原则、公开原则和效率原则。（作者单位：西北政法大学行政法学院）

参考文献：

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