成都市全过程预算绩效管理制度创新的实践经验与优化建议

张晓丹等

摘 要： 本文梳理了成都市全过程预算绩效管理制度创新的各项重要措施，总结了成都市预算绩效管理改革取得的显著成效，同时分析了创新实践过程中尚存在的问题及其原因，并结合实际从全过程预算绩效管理系统构建和保障措施完善两方面，提出了优化建议，为成都市预算绩效管理改革提供参考，为全国其他地区提供借鉴。

关键词： 全过程预算绩效管理；财政预算；绩效管理；管理制度创新

一. 成都市全过程预算绩效管理制度创新的主要措施

2010年以来，成都市从完善制度、强化基础、目标管理、绩效评价、结果应用等方面开展了大量预算绩效管理制度创新实践工作。

1. 营造绩效管理良好氛围

成都市委、市政府领导高度重视预算绩效管理工作，在管理与决策中贯彻落实“重绩效、讲绩效”，“花钱必问效，无效比问责”的绩效管理理念，把深入推进预算绩效管理作为规范财经权力运行，经济体制和行政管理体制改革的重要内容。成都市财政局不断健全机构人员，专门设立绩效管理处，统筹推进全市预算绩效管理改革，同时，将宣传培训工作贯穿于预算绩效管理始终，积极培育绩效管理文化，扩大社会影响，引导政府部门、专家学者、社会公众共同营销良好的社会氛围。

2. 强化绩效管理制度基础

近年来，成都市坚持制度先行，从综合性制度、专项资金管理办法和业务操作规范等方面逐步建立了多层次的预算绩效管理制度体系。一是出台综合性制度。2014年成都市出台的《关于全面推进预算绩效管理的意见》，是推进预算绩效管理的纲领性文件。二是夯实专项资金管理办法。2014年，成都市出台了《成都市市级财政专项资金管理办法》，保障专项资金绩效管理有章可循。三是制定业务操作规范。成都市制定的预算绩效管理业务操作规范主要包括内部协调、工作流程、操作规范、评价范本、指标体系等大量程序性文件和具体办法。

3. 构建全过程预算绩效管理机制

主要包括：（1）预算绩效目标编制、审核与批复的预算绩效目标管理机制；（2）以提升财政资金使用绩效为目标，依据财政资金性质特征采取规范化、制度化、科学化分配手段，实现财政资源的有效配置，财政部门会同预算部门确定财政资金绩效分配方法的绩效分配机制；（3）财政部门和预算部门对绩效信息实时进行跟踪监控和督促检查的绩效运行监控机制；（4）财政部门实施重点评价和再评价建立多部门联动的工作机制；（5）预算绩效评价结果反馈、公开与问责机制；（6）将预算绩效管理工作情况纳入政府部门目标考核、干部选拔任用的考核机制。

4. 逐步扩大预算绩效评价试点范围

横向方面，逐步扩大开展绩效评价的部门，增加项目和评价资金，并将预算绩效评价扩展到区（县），甚至社会区等基层组织和事业单位等。纵向方面，预算绩效管理范围在深度与精度方面扩大。成都市将绩效目标管理与预算编审工作同步开展。一是统一格式，明确申报要求；二是加强审核，提高编制质量。成都市设置了统一的绩效目标审核规则，注重审核绩效目标与项目政策取向的相关性、绩效指标设置的科学性、实现绩效目标所需资金的合理性，并逐年提高细化、量化要求，既确保绩效目标管理工作稳步推进，又促进部门对绩效目标的科学细化、层层落实。

5. 建立预算绩效约束机制

成都市主要采用了以下结果应用方式。一是决策支持。将重点评价项目评价结果向市政府作专题汇报，并针对财政资金管理，专项资金项目决策提出建议意见，为政府决策提供参考；二是反馈整改。将重点评价项目评价结果正式反馈各主管部门，由主管部门整改问题，落实建议措施，以增强其责任意识，提高管理水平。2014年共计通报68个市级部门问题371个，提出建议266条；三是目标挂钩。连续三年将财政支出绩效评价工作纳入市级部门年度目标考核体系，与部门年度目标考核得分直接挂钩。

二. 成都市全过程预算绩效管理制度创新取得的成效

1. 绩效管理意识显著提升

随着成都市全过程预算绩效管理改革的深入推进，使这项工作逐步成为政府行政、部门管钱、单位花钱的常态化工作。同时通过绩效评价结果应用，市级资金主管部门和项目实施单位对绩效管理工作有了更加深刻的理解，对财政支出绩效评价工作逐步从被动应付、简单接受向主动推进、自觉行动转变，“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念在市级部门中明显增强。

2. 部门责任意识明显强化

财政支出绩效评价工作反映出的管理制度不健全、分配程序不规范、资金使用进度缓慢、存量资金大等问题已经引起市级部门的高度关注，市级部门关注点逐步从“要钱”转向“花钱”，由“重分配”转向“重管理”、“重绩效”，部门开始主动完善资金管理办法，制定配套管理措施，客观上增强了部门项目决策的科学性和预算编制的规范性，减少资金支出的随意性，市级部门资金管理的责任意识显著提升。

3. 预算绩效管理基础进一步夯实

近年来，成都市坚持制度先行，从综合性制度、专项资金管理办法和业务操作规范等方面逐步建立了包括《关于全面推进预算绩效管理的意见》、《成都市市级财政专项资金管理办法》和具体业务操作规范等多层次的预算绩效管理制度体系，为顺利推进预算绩效管理工作中发挥了重要的制度保障作用。

4. 全过程预算绩效管理机制逐步健全

截止2014年8月，成都市已建成了由市政府分管财政的副市长牵头，财政、纪检监察、组织、目标督查、审计等多部门共同参与的领导协调机制和财政局新设预算绩效管理处专职负责、具体组织开展预算绩效管理工作的工作执行机制，深化绩效目标管理与结果运用的预算目标申报、审批机制和绩效评价结果的反馈整改机制、报告机制和考核机制等全过程预算绩效管理机制。

5. 资金使用绩效稳步提升

成都市通过预算绩效管理改革，按照绩效原则建立了“分好钱、用好钱”工作机制，财政资源配置效率和使用绩效进一步提高。一是大力倡导“因素分配”、“规划分配”等绩效分配方法，引导部门逐步变“人为分钱”为“制度分钱”，提高资金使用绩效；二是考核管理措施执行情况，督促部门完善管理制度，加强项目日常监管，强化资金使用绩效；三是通过结果应用督促问题整改，逐步建立健全资金管理办法和项目管理制度，有效规范资金分配、使用行为，提升资金使用绩效。

6. 规范管理作用日益凸显

成都市预算绩效管理工作与预算编审、执行管理、中期评估、监督检查等工作相互衔接、统筹推进，为科学编制预算、优化支出结构提供了依据，强化了事前控制；为规范分配资金、有效推进执行奠定了基础，强化了事中管理；为健全制度机制、完善项目管理指明了方向，强化了事后监督。通过开展预算绩效管理，用绩效来评判财政资金投入的政策目标实现程度，审视资金分配、使用行为，预算绩效管理已经成为预算管理体系不可或缺的组成部分。

三.成都市全过程预算绩效管理制度创新存在的问题

从管理机制建设角度而言，主要存在以下问题：

1. 绩效目标管理机制有待探索

成都市已经推行了项目支出绩效目标管理模式，实现了绩效目标申报的全覆盖，但从质量上看还亟待提高，存在绩效目标不能充分反映项目目的和特点、与项目实际相关性差、未充分量化等问题。绩效目标评审和预算安排的有机联系尚未建立，绩效目标的前置作用和约束作用尚未得到有效发挥。

2. 绩效评价管理机制有待完善

财政支出绩效评价是推进预算绩效管理改革的重要抓手，但目前成都市的绩效评价还处于事后评价阶段，多方参与的工作机制有待建立。绩效评价主体单一，部门自我评价多，财政主体评价少，第三方评价尤为欠缺，绩效评价的权威性、公信力有待提高。

3. 绩效执行监控机制有待强化

在项目支出执行过程中如何进行动态监控仍然是难点。成都市对绩效过程的监控主要依靠每年9月的预算中期评估调整制度，对执行绩效不好或无法执行的项目提出处理意见，视情节轻重调整该项目预算。还未能实现对绩效偏差的及时跟踪和实时监控，相关工作机制和方法有待进一步完善和创新。

4. 绩效评价结果运用机制有待开拓

从成都市的现实情况看，绩效评价结果与预算编制的挂钩机制、反馈整改机制、结果通报和公开机制、纳入目标考核制度等虽已起步，但实施还不充分，对绩效提升的促进作用还十分有限。评价结果与预算安排还未完全有机结合，相应的激励约束机制尚未完全建立，考核问责机制尚未有效实施，对后续政策的完善和相关问题的整改落实追踪不够。

四.成都市全过程预算绩效管理制度创新的优化建议

1. 构建PDCA模式下的全过程预算绩效管理系统

（1） 以绩效目标为导向，提升预算编制的科学性

预算编制以目标管理为抓手，强化目标管理理念，把目标管理与绩效考评相结合，把个人绩效目标与单位年度目标任务相结合，逐步构建和完善全面的、自上而下的绩效管理体系，有力推进单位整体目标的全面落实。绩效目标应该随同预算编制的流程报送，预算单位在申报下一年预算时就必须设定目标，应加快建立完备的绩效目标及指标库，初步形成涵盖各类各项支出、符合目标内容、突出绩效特色、细化量化的绩效目标及指标库，构建符合各预算单位战略发展定位的，科学、完善、多层次的财政支出绩效评价指标体系。

（2） 以绩效监控为核心，提升预算执行的规范性

开展全程绩效跟踪，全程参与评价项目的建设与管理，检验预期绩效目标实现程度，强化过程监控。每年从项目库中遴选一定比例的专项项目进行全程工作督查，详细了解项目实施进度、预期绩效目标设置、实施组织措施等情况，对评价项目绩效目标实现情况实施全程跟踪。

（3） 以绩效评价为依据，切实提升预算支出的效益性

按照“增点扩面、整体推进”的工作思路，积极推进财政支出绩效评价工作。从产业发展、民生保障、基本建设、行政运行等支出方向入手，选择一定比例、一定资金规模的专项项目进行评价，进一步推进整体支出绩效评价试点工作。同时，形成多方联动，共同实施绩效评价的工作机制。建立“评价报告抽检制度”。

（4）以绩效应用为手段，提升评价结果的权威性

根据绩效评价的结果，采取相应的措施，推动反馈整改机制、结果报告机制、结果通报机制、绩效问责机制的建立。绩效评价结束后，将绩效评价结果及时反馈，把成功的经验尽可能纳入标准，进行标准化，遗留问题则转入下一个PDCA循环去解决；根据绩效评价结果，完善相应管理制度，改进管理措施，提高管理水平；为发挥各相关部门对资金管理的主动性，将绩效评价结果纳入年终目标考核内容，并作为隔年安排项目和分配经费的重要考量因素；对于绩效评价过程中发现的共性问题，经研究提出解决办法，促进财政资金的规范、高效使用；为增加财务信息透明度，坚持财务公开，接受社会监督。

2.完善预算绩效管理制度创新的保障措施

（1）加大宣传教育力度，培育预算绩效管理理念和文化

理念的培育和文化的塑造绝非一朝一夕之功，而是在长期的管理实践中，结合宣传和培训等手段进行有效的渗透。各级政府主管部门的重视支持、大力宣传和组织推动，是施行全过程预算绩效管理的组织保障和关键因素。同时，通过绩效文化的建立与宣传推广使绩效价值观在全体工作人员中形成相对统一的认知理念，促使预算绩效管理观念深入人心，并贯彻于各项预算绩效管理工作之中。

（2）完善制度建设，加强执行力度

要确保绩效管理工作顺利开展，国家需要从立法方面不断完善预算绩效管理的相关法律制度，各级预算主管部门和预算单位更需在国家预算法律制度的基础上，制定相应的实施细则或具体办法，尤其要针对预算绩效管理中存在的突出问题，要研究制定解决问题的办法措施。另外，针对管理制度不健全、相关制度执行不到位、会计核算不规范的现状，主管部门应加强管理制度建设，落实管理责任，夯实管理基础，规范会计核算，通过建立健全内部控制制度，为绩效管理提供高效的内部环境。

（3）切实做好预算绩效管理基础工作

1）搭建政府与研究机构的科研合作平台。基于财政支出绩效管理研究的紧迫性和长期性，需要建设一个持续稳定的研究平台，以“第三方”的视域，取得地方政府相关机构的信任，收集数据，分析数据，提供实践改进方向，为政府决策的准确性服务。为此，搭建政府与研究机构的科研合作平台，有利于促进优质科研资源的有效配置和各种创新要素的有机集合，还将会探索出符合人文社会科学研究规律的新型科研组织模式，为区域和地方经济社会发展提供强大的智力支持。

2）形成上下联动的长效机制。在预算绩效管理工作实施过程中，着力加强财政部门、主管部门和各预算单位的融合与多方联动，明确各方职责，形成工作合力。财政部门主要负责预算绩效管理制度设计，组织、指导有关部门、单位开展预算绩效管理，主动协调与沟通；主管部门主要负责本部门的预算绩效管理办法制定、工作组织和指导监督；项目单位主要负责预算绩效管理的具体实施工作。

3）加快信息系统建设。加快信息系统的建设，完善绩效评价指标库，健全专家学者库、中介机构库和监督指导库三个智库，探索建立预算绩效管理信息共享平台，与其他财政业务融为有机整体，分建共享、动态管理。第一，向社会广泛征集绩效评估专家，建立涵盖不同领域、不同行业、不同专业的预算绩效管理专家学者库，实现多层次人才的互补，按照其在绩效管理中的工作实绩、能力、道德水平和民主评议结果，实行科学分类、优胜劣汰。第二，建立与绩效评价需求相适应的中介机构库，充实管理咨询机构、资产评估机构等中介力量，改善过去由会计师事务所单一机构参与评价工作的现状，克服注册会计师财务视野的局限性。第三，积极接受人大、纪检监察、审计等部门的监督，探索建立由人大、纪检监察、审计等部门以及专家学者、群众代表参与的监督指导人员库。

4）强化素质培训。加大预算绩效管理培训的力度，形成对预算绩效管理工作人员培训的长效机制，增强预算绩效管理工作人员的业务素质，建设一支踏实肯干、素质过硬、作风优良的预算绩效管理队伍，有效提高预算绩效管理工作的水平。除了采用专题培训、以会代训、选送深造等多种方式外，还可以通过现代信息技术手段，采用碎片化“微课”教学方式，打破学习过程中的时间、空间的限制，创新绩效管理培训方式。