民族地区法治型行政文化构建路径分析

摘要：

加强民族地区行政法治建设、构建法治型行政文化成为全面推进依法治国的必然要求。但民族地区“人治型”行政文化、重视权力—义务关系等制约因素，造成了法治型行政文化构建的艰巨性。为此，民族地区法治型行政文化的构建应坚持创新和变革之路。

关键词：民族地区；法治；行政文化

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1008-2921（2015）04-0071-04

收稿日期：2015-05-06

基金项目：2014年度国家社科规划课题西部项目“六盘山集中连片特困地区生态文明制度体系建设研究”（14XMZ069）。

作者简介：

贾德荣（1973-），男，宁夏隆德人，中共宁夏回族自治区委党校法学教研部副教授，主要从事政府法治研究。

建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）确立的全面推进依法治国的总目标。这是我国对政治社会发展规律的深入把握，是一种全新的政治生态分析框架。其中，行政文化是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。民部地区受特殊的行政生态、经济因素、地理环境和民族条件的影响，形成较为独特的行政文化。这种文化，既有与全面推进依法治国精神相融的地方，也有相背离的情形。因此，在全面推进依法治国的今天，积极构建民族地区法治型行政文化成为法治的内在要求。

一、构建民族地区法治型行政文化的价值意蕴

全面推进依法治国，离不开体现法治意识与法治价值的行政文化的支撑。需要抛弃行政文化中一切忽视法治精神、违背法治价值的负面因素，构建能够适应和促进依法治国需要的正能量，即需形成法治型行政文化。民族地区行政文化的价值是整个社会价值体系中的子系统，它即表现为民族地区公民与本地区行政文化之间的需要与满足的对应关系，又表现为民族地区行政文化对民族地区公民有价值的、可满足民族地区公民需求的基本要义。在全面推进依法治国的今天，我们应正确认识构建民族地区法治型行政文化的重要价值。

1.国家治理体系和治理能力现代化建设的有力保障

党的十八届四中全会《决定》强调，“全面推进依法治国是实现国家治理体系和治理能力現代化的必然要求”。国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系，包括政治、经济、文化、社会、生态和党的建设等领域的逻辑体系严密的体制、机制和制度安排。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。当前，我国正处于改革的关键期和深水区，社会矛盾多发突发，面临的挑战前所未有。破解发展中的各种矛盾和冲突，维护社会和谐稳定，考验着党和政府执政与管理的能力和水平。其中，国家治理体系和治理能力的现代化是一个重要体现，法治型行政文化则是这种现代化的有机组成部分。因此，在民族地区法治型行政文化构建过程中，其核心问题是将这一过程纳入国家治理体系和治理能力现代化建设轨道，置于全局之中，通盘考虑。

2.民族地区深入推进依法行政、加快建设法治政府的核心要素

当前多元的价值观、多样的生活方式，需要先进的行政文化凝心聚气共同治理。在全面推进依法治国的今天，这种先进的行政文化就是法治型行政文化。深入推进依法行政、加快建设法治政府需要强大的法治型行政文化做基础。由于地域、历史和文化的原因，与发达地区相比，民族地区的发展仍然处于较低层次和水平，封闭式、人治式的行政文化仍然有一定的土壤。因此，在民族地区构建法治型行政文化正是为了以共同认可的行政价值观、法治观整合处于多样状态下的少数民族群体的行政意识，充分调动各方面积极因素，把各个分散的反映法治型行政文化要义的思想观点统一起来，凝聚成一股强大的精神动力，推动民族地区深入推进依法行政，加快建设法治政府。

3.弘扬民族地区优秀文化的重要途径

民族地区受特殊的自然人文环境影响，每一个民族都拥有独特的文化资源，并深深影响着本民族的生产生活。积极引导这种多样化的文化态势，得到民族地区多数社会成员认同的文化，是当今民族地区行政文化建设中的突出问题。通过民族地区法治型行政文化的建构，能够在全社会最大限度地形成文化共识，培育法治信仰，用宽容理性的态度看待和处理问题、化解矛盾，有利于在尊重差异中扩大社会认同、在包容多样中增进思想共识，增强法治观念。通过继承和发扬各个民族优秀的、先进的文化，可以培育各少数民族文化的核心发展优势。

二、构建民族地区法治型行政文化的现实困境

传承性和连续性几乎是每一种行政文化都具备的属性，新的行政文化总是在批判继承传统行政文化的基础上形成和发展起来的。现实中，民族地区的一些行政文化内容与现代行政法治的要求存在矛盾或对立，体现出与现实的矛盾和冲突，也阻碍了民族地区法治型行政文化构建的进程。

1.“人治型”行政文化还有一定的影响力

纵观人类社会，法治和人治是一对对立的社会治理方式。民族地区深受儒家思想熏陶，讲究和谐、仁爱，淡漠法治。这种思想一直主宰着民族地区行政环境，使得政府在管理过程中习惯人治方式。新中国成立后，随着社会变革，“人治型”的行政文化虽然发生了明显的变化，但传统行政文化深厚的底蕴，使得“人治型”色彩在民族地区仍有一定的影响力。在这种行政文化的影响下，构建法治型行政文化缺乏充分的法治土壤。

2.重视义务履行，忽视权利保障

民族地区行政文化中，强调义务本位权力本位，私权利被置于次要地位，私权利的实现依赖于对某种义务的充分履行和对权力的顶礼膜拜。这样一种思想观念造就了社会大众重视国家权力轻视自身权利，国家权力高居主宰地位，个体权利只是服务于国家权力的一种工具。权力的运行首先不是为了维护权利。在这种以权力至上、义务本位为特征的权力本位的价值体系中，强调权力的至上性，法律被置于次要地位。权利观念淡漠，并潜移默化地渗透在社会生活的各个领域，阻碍着民族地区法治型行政文化的建设。

3.民族地区文化的内聚性，增加了行政文化建构的难度

民族地区生存环境相对闭塞和艰苦，较少遭受外族的侵入和压迫，使得每个民族个体对民族群体产生了强烈依赖感。作为反映本民族精神特质的民族文化，必然要体现这种民族的情感，从而使得民族地区的民族文化天生具有一种内聚性。这种特性造成民族文化既能有很强的向心力，使它不断延续，也容易形成封闭的文化氛围，很少与其他文化进行交流，自身文化发展缓慢，甚至有灭失的危险。这在一定程度上可能成为排斥新观念、新思想的消极力量，其结果必然导致先进行政文化在民族地区认同受阻，法治型行政文化建构的难度也会大大增加。

4.行政规则意识较弱

在民族地区，不管是行政机构还是普通民众，大多表现出明显的弱行政规则指引性特征，对法律缺乏热情，缺少对规则的遵循，对法律和规则更多表现为一种情感需要，依赖或重视的是法律的强制性。行政组织的曲义执法、随意执法、选择性执法，使得大众对政府表现出更多的不信任，甚至排斥。即便公共事务涉及自身利益，公众也鲜有参与机会。行政组织乐于制造规则与制度以回避行政风险，尽管是一些供给迟缓的过剩的规则、制度和程序，行政执法者会通过选择性执法把一般性的规则规定变通成特殊性的结果。

5.民族地区宗教信仰的普遍性，造成行政文化重构的艰巨性

我国宪法赋予每个公民有宗教信仰的自由。我国55个少数民族都有信教群众，甚至有些民族全民信教，宗教在民族地区影响深远。宗教在少数民族社会生活的各个领域都有不同形式的体现和影响，使信教群众的思想和观念局限在宗教领域中，直接影响民族地区大众对先进行政文化的认同。这种文化特质对法治型行政文化有着天然的不兼容甚至排斥，对法治型行政文化建构的阻碍作用不可低估，其艰巨性显而易见。

三、构建民族地区法治型行政文化的路径选择

1.培育行政法治理念

行政法治理念是法治型行政文化思想具体化的基本方式，对政府行为的价值取向和模式有重大影响。

一是要构建完善的行政法治理念生成机制。行政法治理念在本质上必然表现为与行政法治和市场经济相适应的主体精神。为此，要打破国家与社会的一元格局，使国家和社会分离，培养行政法治文化，培养公众的民主参与和公共意识，为民族地区法治型行政文化的建构提供社会土壤；要大力发展民族地区经济，为行政法治理念的生成提供基础条件。要加快产业结构的优化调整，把生态旅游经济和特色经济放在优先发展位置。要重视投资和消费协调发展，努力形成协调发展的模式；要完善公民的民主参与和利益表达机制。通过广泛有效的民主参与和利益表达，提高对建构法治型行政文化的认同感和归属感。

二是要树立法治型行政文化理念。针对民族地区行政文化受内聚性特质和宗教影响较深的局面，消除建构民族地区法治型行政文化的阻碍，必须要树立法治型行政文化理念，培育健康的行政法治心理。应该在民族地区树立宪法和法律至上理念，维护宪法和法律的权威。树立开放统一的市场观念，协调好各个民族的利益关系，维护好各个民族受教育和宗教信仰等权利，尊重每个民族的习俗和文化。要正确处理国家制定法与民族习惯法的关系，使二者不断融合，减少和消除冲突，达到良性并存。

2.重视法治型行政文化价值的缔造

法治型行政文化的发展方向受法治价值取向的决定。在全面推行法治的背景下，建构民族地区法治型行政文化必须以缔造法治型行政文化价值为前提，在价值上应着力实现以下转变。

一是从乡土型行政文化向法治型行政文化转变。民族地区重人治、重伦理的乡土型行政文化要实现现代转型和重构，要建构法治型行政文化，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。

二是从封闭型行政文化向开放包容型行政文化转变。民族地区较封闭、艰苦的生活环境，造就了保守封闭的行政文化。法治型行政文化是开放包容的文化，是博采众长符合法治发展要求的文化。民族地区法治型行政文化的构建，要求全面推行政务公开，创新地方治理，打破地区界限和思想堡垒，确立开放包容的思想胸襟。

三是从权力型行政文化向权利型行政文化转变。政府应树立平等思维、权利思维、规则思维、责任思维，把公众合法权益的维护和实现作为一切工作的出发点和归宿。应充分尊重公民的权利，平衡协调权力与权利的關系，使行政行为更多体现法治氛围和人性色彩。

四是从管控型行政文化向服务型行政文化转变。政府就是服务，要求政府重视公众意愿，提供更多的公众参与渠道和方法，畅通公众利益表达空间，正确处理政府与市场的关系，打破政府垄断一些领域的局面，实现政府作为社会服务人的角色。

3.加强法治的引领和保障作用

一是加强民族地区立法，全面推行良法之治。文化是一种内心信念，文化只有外化于行，才能真切体现其价值和功能。法律作为传递文化的基本载体，在建构法治型行政文化过程中，必然发挥基础性保障作用。民族地区行政立法，应围绕“四个全面”的基本要求，并结合区情，做好立法规划计划的制定和实施，提高立法的针对性；要健全和完善人大立法的工作体制机制，发挥人大在立法工作中的主导作用；完善政府立法制度，明确政府立法的权力边界；完善立法的公众参与机制、立法协调沟通机制和立法效果评估机制，提高立法的科学性民主性；提高立法技术，完善立法程序，提高立法质量。

二是营造严格规范公正文明的执法环境。要继续转变政府职能，尽快制定、颁布和推行政府权力清单，把权力关在制度的笼子里，防止权力变异。要加强行政执法体制改革，合理配置执法权力，适度集中执法权力，强化执法主体建设，加强社会组织力量，实现执法规划化。要健全和完善行政决策制度，完善重大行政决策程序，构建行政决策责任追究制度，实现行政决策法治化。要加强执法监督，扩大公众参与的途径和方式，加大行政追责的力度，使行政权力在法治框架下有效运行。

三是实现司法独立，树立司法权威。要改革司法体制，打破按地域设置司法机构的模式，对一些特殊地区可以不按行政区域设立司法机构。要建立司法人员履职保护机制，保证司法权得到依法独立行使，以强化司法权，去除司法权行政化、地方化的现象。要畅通渠道，保证公众参与司法活动，实现社会力量对司法权的监督，逐步树立司法权威。要健全档案制度，全程记录案件办理情况，对干预司法活动的行为，不管涉及到谁，都要依法予以记录，并视情节轻重予以追究。

4.吸收和借鉴先进行政文化

在法治成为社会普遍遵循的国家治理方式的今天，政府面临的竞争越来越激烈，压力也越来越大。为了在竞争和压力中树立政府权威和公信力，法治型行政文化的建构无疑是适应这一环境变化的基本要求。对民族地区来说，如果排斥外来文化，在法治型行政文化建构过程中把自己封闭起来，只会延缓法治型行政文化的发展。为此，应客观准确掌握其他国家和地区先进的行政文化，吸取其合理成分和成功经验。通过吸收和优化国内外先进的行政文化，丰富和完善民族地区行政文化价值取向。

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