社会力量参与公共安全管理的法治健全

【题记】 城市公共安全管理，是全社会都在关注的一个议题，公众参与、社会协同管理公共安全事件，是社会发展的必然，是党的十八届四中全会创造的一项改革措施，在实践中具有可行性。我们要大力挖掘社会力量，充分发挥公众的作用。上海政法学院原副院长阎立教授、上海市民政局救灾救济处李志龙处长，从公众参与公共安全管理的法治保障和社会风险评估中的参与式评估与法律问题，对公共安全管理的公众参与和社会协同进行了深度挖掘。

社会公共安全管理的根本目的是实现公众的根本利益，而实现公众的根本利益，就必须要公众的广泛参与和积极监督，社会公共安全管理能够顺利实现并取得成效，必须要公众的参与。公众参与需要制度建构和法律保障，建立健全一系列的公共安全管理制度，安排了这种制度，才能确立公民、社会和政府的职责和义务，把公民、社会和政府一切行动落实到法治框架内运行，才能建立起公开、公正、高效、安全和可预期的社会秩序。

公共安全管理法治滞后

由于过去我们以政治动员为载体，忽略了法治建设，所以在公共安全管理中，法治相对滞后，原因主要有四方面。

第一，改革开放前，国家是政治国家模式，形成了组织群众、发动群众、依靠群众的“政治动员”模式，政治国家评判人的标准就是政治身份。也就是说每个人都要积极参加政治运动、参加政治学习、积极地政治表现。当时我们管理国家的方式也是组织群众、发动群众、依靠群众，公共管理同样是这样。群众也需要积极参与公共管理，这是政治上的具体表现。以前维护治安大家共同参与，是政治动员的需要。强大的政治动员优势和政治氛围，靠人民的政治觉悟、政治情势和强烈的主人翁责任感和自觉性来维护社会公共秩序，而不需要法律保障。但是我们现在不是政治动员，这种强大的政治优势正在减弱，我们的管理方式发生了变化，进入了平等参与的阶段。因此，无论政府、社会还是公民，大家都是平等的，平等参与需要制度建构和法治保障。那么，政府的职责是什么？社会的职责是什么？公民的职责是什么？这些都要由法律予以明确规定，因而制度建构是非常重要的。同时，平等参与要有必要的法律保障。

目前，利益需求在一定程度上不平等。比如，现在有的老百姓寻求花钱保平安，有的参与社会治安是为了利益；政府无奈也只有花钱买线索等。如何保障利益上的需求，需要构建一套制度，但是这些制度还相对滞后，并没有一整套体系。

第二，以前我们公共安全管理主要是运动治理模式，如“严打”运动、“集中统一行动”“专项治理”运动、“扫黄打非”运动等，“运动治理”模式就是调动一切资源，集中解决一切突出尖锐的社会矛盾和纠纷。主要是由领导亲自抓，一切工作都要给维稳让路，严防死守，强力部门齐抓共管，不惜物力、财力、人力，以确保辖区平安。这样的做法势必导致政府的短期效应，缺乏制度化、常规化的社会管理机制，而强化了运动治理机制，这实际在本质上就是以权代法。我们现在维稳，包括化解矛盾，甚至有的地方领导包案都是“运动治理”的产物。致使社会公共管理的路子越走越窄，而不是越来越宽，甚至越走越偏离法制轨道。进入法治以后必须按照程序来操作，按照法律标准来操作。以前的人治维稳方式没有标准，领导包案没有标准，化解矛盾也没有标准，所以出现花钱买平安，人民内部矛盾用人民币解决，摆平就是水平的做法，这些都和法治完全没有关系的，也背离了法律的初衷。现在我们已经进入了法治国家，一切都必须要以法治方式、法治思维来运作，所以，要从运动治理走向国家治理、社会治理。

第三，当下处于风险社会，风险社会既有传统的风险存在，又有非传统的风险滋生和蔓延。但我们对非传统的风险安全准备不足，比如说暴恐、毒品犯罪、外来人口的犯罪、食品安全、金融风险等，这些问题以前我们没有遇到过，我们准备不足。其次对传统的风险我们现在处理不好，比如现在犯罪率上升，矛盾突出，城市病，还有食品安全、公共安全等问题都爆发了。现在是非传统安全和传统安全叠加。特别值得注意的是，我们现在城市化进展的速度太快了，但城市化的水平和质量并不高，管理水平与管理能力还不适应，管理的经验还太少。这是低质量的高速度。比如地铁建设，仅仅用了几年的时间就把地铁全建起来了，硬件虽然有了但软件不适应，硬件优于软件。我们现在的速度太快了，但是速度越快存在的隐患越多。现在上海隐藏的风险隐患还没有爆发，但是肯定有爆发期。现在城市积压和滞留的问题太多了。我们现在的问题是要怎么解决。风险社会非传统安全给我们带来了法制需求，非传统安全我们没有认识到怎么制订法律？在这些方面法律严重滞后。

第四，我们前30年主要精力搞经济建设，立法任务就是市场经济立法，重点是强调市场经济，要保障市场经济。这样所带来的问题，就是我们经济是硬指标，公共安全管理是软指标，说起来重要，干起来不要，认为这个事情无足轻重。当时的重要标准是经济发展，所以我们立法主要体现在经济体系，而社会立法、社会公共安全立法、社会保障立法、民生的立法，就存在诸多问题，法律的供给明显不足。比如，我们现在一方面在强调综合治理，而另一方面又缺乏法律依据。以上这四个方面，是导致目前城市公共安全法治滞后的主要原因。

推进社会力量参与公共安全管理法治化

如何推进社会力量参与解决法治化的问题，可从四个方面来考虑。

第一，改变社会力量参与无法可依的局面，加快立法。比如现在的社会治安综合治理，是我们最大的优势，也是社会治安的治本之策，长治久安大计。这些年依照社会治安综合治理，已经比较好地解决了稳定的问题，也可以说是治本政策，是维稳的根本措施，并且在不断地发展。但是注意现在各地方只有一个条例，国家现在也是1981年全国人大制定的那个条例，到现在还没有改。国家这么大的治本策略没有法律对策，现在很多条例也是空的没有办法落实，所以社会治安综合治理成了问题，社会治安综合治理成为一个筐，什么都往里装，没有边界没有要求。“综合治理综合治，不治也没有办法治”，使行之有效的国策难以落实。更可怕的是，由于没有法律依据和保障，前几年把社会治安综合治理搞没了，变为了社会管理综合治理，因为没有法律保障所以随便用，用到最后把我们很好的国策搞坏了。还有，我们现在治安防控体系，中央办公厅、国务院办公厅发文，治安防控体系是公众参与最好的途径，没有立法，法律的效力不强。现在提多元性调解。多元性调解有没有法律依据？没有法律依据，包括我们现在探索的医患纠纷问题，这些已经在做了，但是现在没有法律依据，法律严重滞后。还有我们社会自治的法律现在也没有修改，农村村民自治已经空了，现在空心村怎么自治？自治怎么走？确实法律上需要调整，一方面我们缺失，另一方面我们又严重的滞后，包括我们群防群治的法律严重缺失，因此，第一个措施就是必须要加快立法。

第二，加强地方立法，探索社会力量参与公共安全管理的法律法规。我认为第一个最重要的是赋予经济发达地区特别立法权。现在立法太死，社会发展不平衡，如上海等经济发达地区发展较快，社会管理的问题也必然提前暴露出来，急需法律调整。但由于地方立法权力有限，有些必须有上位法依据才能制订，所以有些问题无法可依，难以治理。我建议，应该搞立法的试验田，应该搞立法特区，适应社会管理的需要，比如说上海的城市顽症，黑车、群租、违章搭建等形成了恶性循环，久治不愈，根源在于无法可依，因为地方立法没有权力。我们总是说去找上位法，但是哪有上位法，很多地区根本没有这个问题。所以应赋予发达地区特别立法权，解决遗留问题。为什么香港的法律解决好，出了问题就马上立法，不用去找上位法，现在立法制约太严重，一方面讲法治，另外一方面不给你权力，结果无法可治。

第二个重要的是，要把地方成功的经验上升为法律。比如说上海现在有很多成功的经验，如群防群治、医患纠纷、实有人口管理、社会组织监督、特殊人群管理等都有了一套经验、一套做法，这些有必要上升为地方立法。

第三，加强社会力量参与公共安全管理保障方面的法律。现在一方面公众参与力度不够，另外一方面公众参与又缺乏法律保障，同时公众参与经验不足。以前我们发动群众、组织群众、依靠群众，群众是被动的组织对等。现在群众主动参与，主动参与必须有法律保障，没有法律保障不行。一是，构建参与主体的法律保障体系，包括见义勇为法律，參与社会治理的义务。俄罗斯法律规定，公民必须有参与社会治安管理的义务，义务被法律明确了，这就好办了，但是我们现在没有。二是，保障参与主体平等自由的行使权利，防止权利不平等、利益不均衡。三是，要把维稳和维权结合起来，在维权基础上，在保障公民的权利上，在立法上解决。四是，加强公共安全法律方面的宣传和普及，引导社会力量参与公共安全管理。我们这方面法治宣传还不够，前些年主要普及法律常识，这些方面我们还是有欠缺的，现在我们有很多载体，这些载体都可以利用，都是我们公共安全法律宣传重要的载体，怎么发挥它们的作用，这是很重要的。现在关于公共安全这一块，老百姓的意识还没有转变过来。我们以前发动群众、组织群众、依靠群众的观念也没有改变。老百姓按这个思路走，就必须要从法律角度上转变这个问题。

（阎立，上海政法学院教授。）