关于检察机关服务生态矿山经济的调查与思考

近年来，河南省方城县委县政府以适应新常态、抢抓新机遇、实现新跨越为主调，按照“大城建、大交通、大教育、大卫生、大文化、大商贸、大生态”七大理念，深入破解“产业怎么兴、环境怎么变”等核心问题，积极探索，大胆实践，为全面建成小康社会蓄势加力、争取主动，特别是围绕发展生态矿山经济，加强矿山管理，加大整合力度，逐步实现了矿山资源依法规范有序开采，为县域人居环境的整治提供了一条可资借鉴的路径。

矿产资源概况

方城县总面积2542平方公里，大地构造位置处于华北地台与秦岭造山带的结合部位，成矿地质条件优越，矿产资源十分丰富，以全国最大的世界级特大型金红石矿床独领风骚。全县现已发现34个矿种，探明储量的10种。矿产地120余处，现有采矿企业95家，选矿厂3家，石子和石材加工企业30余家。白云岩储量3亿吨，滑石储量8000万吨，萤石储量1000万吨，这些均为全国大型矿床之一。从矿产企业生产证书来看，目前拥有省级开采证书的10家，市级4家，县级39家。存在不少废弃坑口，依法打击无证开采矿点的任务还十分严峻。

礦山管理中出现的问题及原因分析

监督管理不到位。矿山管理涉及国土、公安、林业、工商、税务等多个部门。国土部门是矿山的主管部门，所在地政府负监管责任，但在实际工作中，由于受技术、人员等多个方面的影响，主管部门的管理难度较大，存在管理不到位的问题。作为负监管责任的乡镇政府，往往认为自己不是执法主体，无执法权，有责无权，疏于监管。同时，其他相关管理部门，往往局限于自己所管辖范围。这样，就形成了管理矿山的部门看似众多，但力量不集中，形不成合力，甚至互相推诿扯皮，导致无证开采、越界开采、以探代采、违法占地等违法无序采矿现象屡有发生，存在安全隐患。目前虽经检察机关牵头整治取得了一定效果，但是仍不可懈怠马虎。

矿山管理难度大。主要表现：一是一些矿产品对生产设备的要求不高，如坡头砂，易于开采，往往一台挖掘机、一辆运输车就可生产，去治理时，闻风而停，治理队伍撤离后，又乘虚而上，打“游击战”。二是受利益驱使，矿山企业千方百计找靠山、打招呼，用尽手段软磨硬抗，甚至铤而走险。三是历史遗留问题突出。在招商引资初期，由于盲目招商，引进的一些矿山企业证照不全，规模较小，开采无序，与群众的矛盾较多，留下了很多问题和安全隐患，也使得矿山管理难度增大。四是管理技术滞后。如井下作业是否越界开采、坑道是否达标等问题，县乡没有充足的技术力量进行日常性的踏查和鉴定，使得有些问题和矛盾短期内得不到解决。五是极个别职能单位为了部门利益，收取费用而放任矿山无序开采，这使得矿山管理难上加难。例如，去年土地卫片执法督查中，有10处疑似违法矿点被整治到位。今年卫片执法督查中又发现6处疑似违法矿点，其中独树1个，四里店3个，拐河2个，目前正在严厉打击整治。

生态环境破坏严重。矿山生态，应包含山、水、林、空气质量、灰尘、噪音、道路、群众饮水、出行、住房等。过去，开矿者对这些大都视而不见，置若罔闻，钱赚足了，一走了之，留下的是满目疮痍，乌烟瘴气，水浑路断。有的山被挖空，矿山矿渣堆得漫山遍野；有的大量树木被毁，水被污染，青山秀水变成了秃山浊水；有的刚修的省道、县道、乡道被轧损，出行难的问题再次重现；有的灰尘弥漫，本来朗朗晴日，却变得灰白一片等等。如杨集乡七十二潭景区、七峰山景区，本来是方城的名片，但因景区附近石子厂众多导致生态破坏严重，到了非治理不可的地步。

税收与开采量不成比例。矿山属于不可再生资源，国家明确规定了各类矿山的税收比例，而在实际工作中，很难达到应收尽收。主要原因：一是准确计量难度大，很多数据往往都是估量。二是矿山企业不积极配合，很难提供真实账目。三是有些大税种征缴困难。如矿山买卖中的几个税种征缴，由于买卖双方暗箱操作，从各种文本上找不到买卖的事实，逃避缴收。四是执法不到位，怕找麻烦等问题，使得矿山的税收大打折扣。

对策建议

矿山既是资源，更是财富。对于矿山的开采，既不能一味的禁采，也不能放任自流，而是要有计划、有规划，做到依法有序开采。检察机关发挥自身职能，实现矿山的可持续发展，既是服务大局的重要内容，又是打击犯罪的题中之义，应重点把好几个“关口”：

把好“制度关”。首先真正做到思想上重视，行动上落实，制度上完善，办法上具体。检察机关要结合办案与举报中发现的问题，有针对性地给相关行政监管部门发出检察建议，帮助建立健全党政班子联席会议、安委会定期例会、定期向上级部门报告、禁止乱收费等制度和综合整治办法、矿山管理实施办法、开工复工审批办法等，逐步从制度上规范各个管理、监管单位的职能和行为，形成“人人有责任、天天有人管、矿矿有人看”的工作格局，保证矿山从入驻到生产的各个环节都在管控之中。在检察机关内部也要树立生态经济的意识，充分发挥主观能动性，建立健全保护矿山资源、服务矿山经济的相关内部制度，用制度化的手段建好服务生态矿山经济的篱笆。

把好“准入关”。随着经济社会的发展，招商引资已进入到理性化阶段，不是任何投资者都可入驻，而是有选择性，矿山经营更是如此。检察机关要协助相关审批部门做好进入企业的资质审查，实现信息共享，从投资规模、合法性上对矿山企业的入驻设置门槛。坚持做到：没有成立正式公司的不能入驻；污染严重的不能入驻；纳税信誉低的不能入驻；没有经法定程序获得探矿权和采矿权的不得入驻。凡有行贿记录与偷税犯罪记录的企业一律不得入围参与矿山开发，凡是采石、碎石、坡头选沙等对环境破坏严重的一律杜绝入驻等等。这样既保证投资的规模，又保证其合法性，对保护生态环境也起到较好地促进作用。同时，充分利用政策，引进大型企业入驻，加强资源整合力度，淘汰资源浪费、污染严重的小矿山，推动规模化、集约化开发利用。

把好“证照关”。这是关乎矿山管理成效的最重要一关。按照有关规定，凡是证照不全而生产的都属违法行为，检察机关要监督相关职能部门严格执行这一标准，对每一个开工的矿山企业必须首先查验其各类证照，对于证照不全的严禁开工，待手续完善后才能投入生产。在证照审查中，探矿证、采矿证、安全生产许可证、营业执照等基本的证照缺一不可，而且每种证照都有其适用范围，防止以探代采、以采代建。同时，坚持不定期对证照进行查验，防止证照过期生产。对于情节严重构成犯罪的，要按照相关规定严厉打击。同时，设立公开举报电话，实行举报有奖制度，积极营造群防群管的社会氛围。

把好“监管关”。一要采取落实监管责任制。结合“一村四警”活动，要求各包村责任人要定期对本辖区矿山检查并做好报告。二是建立动态巡查机制，根据不同时段的工作要求和重点，经常组织配合有关单位人员进行综合巡查，其中对矿山的巡查作为一个重要内容，对于巡查出的问题，及时汇报，及时采取措施。三是开展联合执法。检察机关要强化牵头作用，联合国土、安监、环保、林业、工商、电业等部门共同建立打击非法违法采矿联动机制，召开联席会议。定期对各矿山进行综合执法，对于发现的问题及时解决，形成力量集中、统一行动、齐抓共管、及时有效的管理局面。四是严厉打击非法采矿。要坚定依法打击的决心，及时向有关县领导汇报，得到相关部门支持，增强对非法采矿的打击力和震慑力。五要深挖非法采矿后面的职务犯罪，严查行政监管中贪腐渎职行为，净化矿山监管体系。

把好“生态关”。矿山开采是一项对环境有着重要影响的活动，一旦管理不好很容易对生态环境造成破坏，而且难于恢复。检察机关要明晰责任，科学谋划，把建设生态矿山作为一项重要任务来抓。一要开展调研服务决策。要抓紧开展矿山环境调查与评价，摸清盘子，了解现状，将收集到的群众实际问题反映给相关职能部门，拿出矿山环境保护意见，提交党委政府参考。二要坚持开发中保护原则。向环保局、国土局等发出检察建议， 要求矿厂规划先行，在开工前必须拿出占地、修路、堆料、厂房等规划，要求做到占地合法，道路宽阔平整，料场平坦安全。另外，要着重绿化，在道路两侧等矿区能绿化的地方要绿化，企业撤走时，必须恢复绿化。三要加强舆论宣传力度。组织办案人员深入县辖区矿点数量多的乡镇，积极在矿区与周边农村进行相应的生态环境保护法制宣传教育工作，发放宣传材料，用鲜活的案例警示人们，进一步提高群众对生态资源和环境保护意识。

把好“税收关”。打击偷税漏税、维护社会主义市场经济秩序是检察机关的重要职责。一要与税务部门建立联系协作机制。联合国税局、地税局积极开展矿山税收专项治理活动，指定专人跟踪清缴进度，对清缴过程中遇到的阻力和困难，依法提供法律帮助。同时要严肃查处矿山税款征收过程中的职务犯罪，在税务部门公布检察机关监督电话，对税务执法进行社会监督。二是建议乡镇政府成立协税办，抽调人员配合税务部门，征缴资源税，追缴契税、销售不动产税，把好一线关口。对那些不积极配合、不及时纳税、偷税漏税的，指派专人全程录相，现场丈量，确保足额予以征收。此外，不少矿山经营者在进行矿山买卖交易时为逃避纳税，暗地交易，实为买卖，形式却是入股。对此，要下工夫固定证据，予以追缴。三要严打偷税漏税。对于偷税漏税情节严重，构成犯罪的企业，要严肃追求其刑事责任并列入开发黑名单，绝不姑息。

几点思考

方城县矿产资源比较丰富，而且比较集中。如何发挥好这些资源优势，保障矿产资源的有效和长期供给，是关系经济社会可持续发展的长远大计。

树立依法治矿、有序开采的理念。矿产资源属国家所有，无论是各级管理者，或者投资开采者，国家有严格的法律法规政策约束。尤其是各级管理者，只有严格执行国家法律法规政策，才能管得住，管得好，使矿山企业有序合法运行，杜绝以探代采、以采代建、越界开采、无证偷采、私挖乱采、违法占地等行为的发生，形成合法有序开采的局面。同时还要做到法律政策面前人人平等。对于合法矿山企业一视同仁，服务到位，监管同步，不分厚此薄彼；对于非法矿山企业也要一视同仁，依法整治，绝不能对甲严厉制裁，对乙轻描淡写。

强化打击滥采、保护生态的决心。如何实现县委、县政府提出的“大生态”战略思想，是我们发展矿山经济应急需解决的重要课题。众所周知，开采矿山会对生态造成不同程度地破坏和影响。在此方面，我们以往有着十分沉重的教训。所以，发展矿山经济，首先考虑就是生态问题，而不是赚多少钱的问题。对那些破坏生态严重的矿山企业，坚决拦在门外，不予准入，不予支持，不予发展；对那些合法矿山企业，也要引导其最大限度地保护生态，恢复生态；对那些既是非法又破坏生态的矿山，坚决依法关停，坚决予以打击，确保做到不以牺牲生态而获取利益。

下定拒绝顶风说情、不怕威胁的勇气。由于存在暴利，使得矿山管理存在极大难度。特别是非法矿山，大都有所谓的“背景”，一但对其采取措施，相关执法部门的上级领导或者親戚好友便会说情拉拢，一旦无效，便会通过短信、匿名信等方式相威胁。面对这些，相关执法部门工作人员必须顶得住说情，站得稳脚跟，深明肩上的责任，清楚服务的对象。要向那些说情的领导、亲朋，讲明利害，晓之以理，绝大多数会理解和支持。对于那些威胁者，轻者不理不睬，重者由政法部门依法予以严厉打击。

采取多策并举、优势互补的手段。要坚持“疏导、堵漏、治理”相结合的办法，确保合法有序科学开采。“疏导”就是疏导投资者依法开采，服从管理，对于无证或证照不齐的，又有投资积极性的，要引导他们先完善手续，合法后按批准的规划开采；“堵漏”就是堵塞管理上的漏洞，完善相关制度，如准入制度，规定哪些情况可以准入，哪些不能，哪些可以开采，哪些不能开采等等。“治理”就是依法对非法、违法矿山进行治理，一定要下大决心，下大工夫，做到治理及时化、制度化、常态化。

（王东旭，河南省方城县人民检察院党组副书记常务副检察长。）