检察视野下的公益诉讼

张澄华　黄馨叶

2004年，歌手李进投诉《神雕侠侣》剧组在九寨沟森林公园拍摄时，破坏了神仙池钙化堤、珍珠滩植被；2005年，由谢霆锋主演的《情癫大圣》在神农架“用水泥浇筑成蘑菇形状，使原有地貌无法再恢复”。类似的情况不胜枚举，环境一旦遭到破坏，损害几乎是无法避免的，针对这些行为，应当如何处理？——公益诉讼似乎是个不错的选择。

十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的部署，最高人民检察院在充分调研论证的基础上于制定了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。依据该方案，检察机关提起公益诉讼，免缴诉讼费。检察机关提起民事公益诉讼的案件中，被告没有反诉权。民有所呼，我有所应；民有所盼，我有所办。加强公益保护，既是中央的要求，也是群众的呼声。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是积极回应人民群众加强公益保护期待的必然选择。

一、解读公益诉讼

（一）背景

近年来，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。由于我国目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不十分完备，对此类违法行政行为缺乏有效监督。为加强对国家和社会公共利益的保护、强化对行政违法行为的监督，四中全会明确要求：通过建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

（二）公益诉讼定义

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向法院提起诉讼的制度。这是对传统“无利益即无诉权”理论的突破。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉是指检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼。行政公益诉讼是指检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向法院提起行政公益诉讼。

（三）公益诉讼大事记

公益诉讼一词最早可以被追溯到古罗马时代，在古罗马的程式诉讼中，就有私益诉讼和公益诉讼之分，而现代的公益诉讼一词发端于美国，20世纪60年代的美国面临着剧烈的社会变革，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开的。（许婧：《试论公益诉讼的新发展》，载2013年第34卷第4期《赤峰学院学报》，汉文哲学社会科学版。）

20世纪90年代，国外公益诉讼制度作为一种知识被介绍到中国，很久以来我国立法对公益诉讼未加任何规定，这种诉讼形态只是一个学术用语，而非法定用语。

2012年，这一立法空白方被填补，这一年修订的《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”然，这一条规定只有点题之意而无破题之意因为，它对公益诉讼的诉讼主体没有明确规定，对诉讼流程也没有只字片语。“法律规定的有关机关、社会团体”是哪部法律规定，又是哪些有关机关、社会团体？当年的民诉法没有给出答案。

2014年10月，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

2014年12月18日，最高法通过《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》，对民诉法所规定的公益诉讼进行了专门且系统的解释，第284条至291条规定了：除公益诉讼原告主体以外的构成要件、民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系、审理流程等事项。2015年2月4日，民诉解释开始实施，一定程度弥补了2012年民诉法修订所留下的制度性缺憾，这才使得公益诉讼在中国落地。

2015年1月1日，新《环保法》正式施行，特别授权符合条件的社会组织提起环境公益诉讼，“福建南平生态破坏案”获得立案。5月15日，此案在南平市中级人民法院第一审判庭公开开庭审理。这是我国新环保法生效后的第一起环境公益诉讼案件。

2015年5月1日，法院立案登记制正式实行。法院只对起诉的形式要件进行一般性核对，扩大了受案范围。立案登记制不仅适用于私益诉讼，也适用于公益诉讼。这就意味着对于公益诉讼的提起，法院必須直接立案，而不得进行实体审查，自此，案件入门问题基本解决。

2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第12次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，赋予检察机关提起公益诉讼的权力。2015年7月2日，试点方案发布，在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼改革试点。检察机关可以“公益诉讼人”身份向人民法院提起公益诉讼，充分发挥检察机关法律监督职能作用。检察机关的介入，补齐了公益诉讼的短板。

（四）公益诉讼面临的囧境——以环保公益诉讼为例

新《环保法》特别授权符合条件的社会组织提起环境公益诉讼。很多人欢欣鼓舞，认为环境公益诉讼案会如潮水般喷涌而出。然而，这一猜想并未成为现实，目前环境公益诉讼案件仍寥寥无几。我们忽略的是，有了助力的案件背后，同时也存在着阻力：公益诉讼入法，司法体制改革，降低了公益诉讼的难度；而取证、诉讼、鉴定费用高，以及诉讼主体限制，仍然成为公益诉讼的绊脚石。新《环保法》对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了限定：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好。在约7000个生态环保类的社会组织里，符合《环保法》及其《司法解释》的，据推算，大约700多个，也就是1/10。除符合法律有关规定的环保组织少，中国环境公益诉讼还面临“民间环保组织专业能力有限”“高昂的诉讼成本”“立案受理难、证据收集难、判决执行难”等现实困境。（蔡彦敏：《中国环境公益诉讼的检察担当》，载2011年《中外法学》。）

二、检察机关提起公益诉讼

（一）检察机关提起公益诉讼的争议

自上个世纪引入公益诉讼理论以来，检察机关是否可以提起公益诉讼，成为争议的话题。

反对者的理由是，检察机关的法律监督地位与检察机关在公益诉讼中所担任的基本职能是冲突的。检察机关是我国法定的法律监督机关，对法律实施过程中的违法情形进行监督。如果给法律监督者赋予起诉的身份，这就会破坏原告、被告、法院三方所形成的平衡构造关系，这样的制度设计确实存在作为原告与法律监督者的角色内在冲突的问题。

但是，这个问题可以通过两个方面的努力加以解决：一是将检察机关的内部职能分离，建立专门承担公益诉讼职能的部门。二是将检察机关提起公益诉讼的职能予以限定。将检察机关能够提起公益诉讼的职能范围限定在法律规定的个别领域内。从全球范围内来说，不论是英美法系还是大陆法系国家，允许检察机关提起公益诉讼的民事诉讼和行政诉讼的立法例都是广泛存在的。对于我国来说，赋予检察机关提起公益诉讼的职能，在一些特定领域内提起公益诉讼，具有促进公共利益保护的功能。（佚名：《检察机关提起公益诉讼的功能分析》，载2015年7月8日《检察日报》。）

（二）检察机关提起公益诉讼的优势

1.促进完善我国民事诉讼和行政诉讼的客观诉讼制度

我国民事诉讼和行政诉讼传统上都是主观诉讼，2014年修改的《行政诉讼法》并没有增加公益诉讼条款，因此，行政公益诉讼在我国仍然付之阙如。在民事公益诉讼方面，2013年修改的《消费者权益保护法》、2013年实施的《新民事诉讼法》和2014年修改的《环境保护法》增加了公益诉讼条款，且2015年实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》专门规定了公益诉讼的相关程序问题，但主要针对的是社会组织作为原告提起的公益诉讼，而关于相关公益诉讼条款中规定的“法律规定的机关”如何提起公益诉讼并无具体的制度架构，包括管辖、时效、程序、费用等都需要明确。因此，授权检察机关进行提起公益诉讼的试点，从行政诉讼的角度来说，是弥补现有行政诉讼仅仅只有主观诉讼的不足，通过检察机关的试点工作，为日后建立行政公益诉讼制度体系打下坚实基础；从民事诉讼的角度来说，是落实有关民事诉讼的相關法律条款，从允许公权力机关充当公益诉讼原告的角度进一步完善相关公益诉讼制度。

2.利于破解“公地悲剧”

传统上，我国民事诉讼和行政诉讼都是旨在保护私益的主观诉讼，在经过三十多年快速发展、社会剧烈转型以后，利益结构发生了重大变化：利益主体多元化，利益关系复杂化，传统的诉讼法理念将社会公共利益排除在其视野之外，导致“公共利益危机”日益严重却无人问津的“公地悲剧”。在一些特定领域表现得尤其突出，如生态环境保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有资产流失等领域，侵害公共利益和公众利益的现象广泛存在。现实中，侵害公共利益的行为主体通常都是掌握大量资源的法人，因为诉讼主体不适格、诉讼能力欠缺、诉讼地位不平等、法律意识淡薄等原因，少有人对公共利益受损的现象关心，而且具有公益心的个人和公益社团通过诉讼来制裁这些违法行为也存在不少困难。赋予检察机关提起公益诉讼的权力，则因其作为法定的法律监督机关，储备了大量专业法律人才，有能力、有实力代表公共利益和维护公共利益提起诉讼，可以使公共利益得到有效的诉讼救济和法律保护，还可以避免滥诉现象。（吴丽娜：《破解“公地悲剧”我国公益诉讼展开新探索》，载2015年7月3日，新华网。）

3.弥补我国现行公共利益行政保护机制的不足

目前，我国公共利益的保护机制主要是由行政机关按照其部门职能分工来完成，对行政机关存在行政体系内部的层级监督和专门监督以及权力机关的外部监督。但是，这种机制存在诸多不足。

首先，在我国社会转型和城市化建设过程中，行政机关本身侵犯公共利益的现象越来越多。而对这种行政违法行为，因受行政诉讼法上的原告资格限制，不能提起司法监督。例如，环境主管行政机关放任企业排污，污染环境；食品药品管理部门不作为，导致大规模食品药品安全问题出现；国有企业主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产，导致国有资产流失；国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权，导致国家财产损失；政府违法变动城乡规划，导致重要历史文化遗产遭受破坏等。

其次，行政系统内部的层级监督和专门监督由于各种原因存在一定程度的失灵。层级监督是上级行政机关监督下级行政机关，但科层制体系中上下级行政机关之间存在千丝万缕的利益关系，从很大程度上来说是利益共同体，一荣俱荣，一损俱损。专门行政机关的监督，也会受制于同级部门和所属政府的制约。因此，这种行政体系内部的监督作用有限。

再次，权力机关对行政机关的监督，大多限于抽象行政行为，而对于侵害公共利益的具体行政行为的监督不足。赋予检察机关提起公益诉讼的职能，可以从具体案件切入，运用法律手段，站在社会公共利益的立场上，从外部对行政机关保护公共利益不力和侵害公共利益的现象进行监督，其效率和效果都能得到有效保障。（何燕：《检察机关提起民事公益诉讼之权力解析及程序构建，载2012年《法学论坛》。）

（三）检察机关如何提起公益诉讼

1.集中精力关注群众反映大的领域

最高检在《试点方案》中明确了试点的案件范围———民事公益范围确定为检察机关在履职中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件；行政公益范围确定为检察机关在履职中发现的生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。并特别提出在试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。值得注意的是，《试点方案》将民事和行政公益诉讼案件来源限定在“履行职责中发现”，那么检察机关将如何依法履职？一方面，在实践中要严格执行，不能随意扩大案件来源；另一方面，检察机关在开展侦监、公诉、反贪、反渎、预防、民行、控告等检察业务时，要注意发现损害国家和社会公共利益的违法行为线索，积极推动这项工作深入开展。这一规定就要求检察机关内部各个部门之间应尽快建立信息共享与传送平台。

2. 经过诉前程序

建立完善检察机关提起公益诉讼制度，重点在诉讼程序设计，《试点方案》中指出试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度原则。设置诉前程序，强调提起公益诉讼前，检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。相关机关收到督促或支持起诉书后的一个月内依法办理，只有法律规定的机关和有关组织没有公益诉讼，社会公共利益处于侵害状态的，检察机关可以提起公益诉讼。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序，检察机关提起公益诉讼是一种辅助机制，应充分发挥法律规定的其他机关和有关组织提起公益诉讼的能动性，因此检察机关应首先支持或者督促法律规定的机关和有关组织提起诉讼。行政公益诉讼的诉前程序具有更大的威慑力，能促使行政机关在诉前及时纠正违法行为，提高行政救济的效率，有效节约司法资源。

3.以“公益诉讼人”身份提起诉讼

明确检察机关在公益诉讼中的定位非常重要，检察机关在公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表，提起公益诉讼的目的不是为了维护检察机关自身的利益，也不是单纯地实施法律监督，而是为了保护公共利益。

在检察机关提起的公益诉讼案件中，检察机关的身份不是“原告”也不是“公诉人”，而是“公益诉讼人”。在民事公益诉讼中，可以向法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求；在行政公益诉讼中，可以向法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效等诉讼请求。

三、健全公益诉讼制度的建议

公益诉讼的探索道路，如同登蜀道，如解决取证难、费用高等问题。完善公益诉讼制度，可以尝试建立健全以下制度。

（一）基金制度

公益诉讼所获得的赔偿应当建立相关专门基金，例如环境公益诉讼涉及许多复杂的、尖端的专业技术问题，在诉讼中我们需要通过污染检测、损害鉴定评估，为法官的公正判决日工证据上的支持，而这需要有制度化的资金作为支撑。綜合运用政府财政划拨支持和在民间筹集善款的手段，建立公益诉讼支持基金，用于维护公共利益的专门渠道，将在经济上为公益诉讼改革扫清障碍。

（二）设立原告胜诉奖励制度

对提起公益诉讼的社会团体、组织等，应当设立相应的奖励制度，这是公益诉讼激励机制中的重要内容，以此来激励他们勇于提起公益诉讼，这一机制克服了公益诉讼与私人“自私性”之间的矛盾。这一机制在我国仍处于实践探索阶段，制度设计层面上仍不完善，我国应尽快在总结已有立法实践的基础上，出台国家层面地专门立法制度，建立健全私人原告胜诉奖励制度，以受奖励主体、胜诉标准的认定和奖励资金的来源为中心，逐步构建符合我国国情的奖励机制。[李义松、陈昱晗：《论环境民事公益诉讼之原告胜诉奖励机制》，载2015年第01期《西部法学评论》。]并且应当免除相应的诉讼费用，为公益诉讼打开方便之门。

（三）充分利用法律援助制度

法律援助作为一种制度，不只是帮助支付不起诉讼费用的人，更是维护人权和法律正义。在今天，维护国家利益、公共利益，正是时代发展中法律援助中的应有之义。目前法律援助制度已逐步健全，不断强化，法律援助制度的功用应当在公益诉讼中首先得到体现和彰显。

结语

经济学中知名的“公地悲剧”实验说明：公共利益属于所有人。过度使用或使用不当，你也不管，我也管不着，损害的却是你我。当公共利益受到损害，谁来提起诉讼最合适？而谁又来为公益诉讼所需的证据买单？由符合法律规定的机关、社会团体，以及检察机关提起公益诉讼，符合我国当前的历史背景。但是公益诉讼是一项新的制度，其普及与发展还需一些时日，公益诉讼改革，依然在路上。

（张澄华：法律硕士，江苏省扬中市人民检察院民行科科长；黄馨叶：法学学士，江苏省扬中市人民检察院民行科书记员。）