我国地方政府投融资平台风险管控研究

崔荣珍　徐雪梅　阴悦

摘 要：地方政府投融资平台的发展状况对我国宏观经济至关重要，如何促进平台的规范发展，加强对平台公司的风险管理是近几年来我国理论界和实务界关注的热点问题之一。本文主要围绕我国地方政府投融资平台存在的风险展开分析，结合我国特殊国情，提出相应的风险管控对策。

关键词：地方政府；投融资平台；风险管控

1.引言

所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府投融资平台是我国地方政府为了缓解融资约束而推出的金融创新产品，它整合了政府建立的优质资源，至上世纪80年代末发展至今，为中国走出金融危机困境、促进国民经济发展、消化经济过剩等做出了重要贡献。与此同时，地方政府投融资平台也逐渐暴露出了自身存在的许多问题。

2.我国地方政府投融资平台存在的风险分析

2.1融资平台的融资结构过于单一

目前我国地方投融资平台主要的融资渠道是银行贷款、城投债、信托融资和股权融资，集中来源于银行贷款，占整个地方政府投融资平台融资规模70%以上。长期以来，地方融资平台这种以银行贷款为主的一元融资结构由于缺乏其他持续融资渠道，导致了较高的风险集中度，很大程度上将风险转嫁给了银行。数据显示，截至2013年6月末，地方政府融资平台的债务已达12.76万亿元，其中银行贷款占到了9.70万亿元。2013年6月10日审计署对36个地方政府债务审计的结果公示中显示，到2012年底债务余额中银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，雖然相比较2010年底的银行贷款占比下降了5.60%，但银行贷款仍然占据大部分的比重，一旦部分地方政府债务不能如期偿还，将会产生大量不良贷款，对商业银行的资产负债表造成严重影响。这种过于单一的融资结构对银行贷款产生了高度依赖性，使还本付息金额逐年增加，逐渐加大了债务偿还压力，导致了较高的风险集中度。

2.2负债率过高

地方政府投融资平台大多肩负着保障性住房、市政建设、交通运输等公共领域的投资建设任务，由于这类投资项目金额巨大，需要利用平台公司的杠杆作用撬动资金，公共项目大多建设时间长、资产收益周期长，最终导致的结果是平台公司负债率普遍偏高，有些已超过80%甚至100%，已远远超过了地方政府财力的承受能力。据有关数据统计，从2011年12月底算起，工、建、农、中四大行平台贷款余额分别为6800亿，4298亿，3977亿，3949亿，共计1.9万亿元；截至2010年底，债务率超过100%的组织有78个市级政府和99个县级政府。审计署在2013年6月11日公布的数据显示，到2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额达到了38 475.81亿元，其中政府负有偿还责任、担保责任的债务分别为18 437.10亿元和9079.02亿元，余下的10 959.69亿元为其他相关债务，比2010年相比增加4409.81亿元，负债率增长了12.94%。从每年的举债规模来看，前2010年度借款20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。一些省会城市具有较高的本级债务率和偿债率，截止到2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最多可达188.95%，如果再加上债务政府担保，则高达219.57%。从上面的数据不难看出，我国地方政府融资平台已出现了非常严重的债务问题，过度负债所造成的债务风险已接近其承受极限。

2.3信息缺乏透明度

对于银行和信托公司来说，目前地方政府投融资平台的信息披露的不透明性是最大的风险所在。在地方政府和银行之间，存在着信息的不对称，地方政府占据着信息的主导优势，通常地方政府为了最大化的向银行融资，会突出自身的财政扩张能力，隐藏一些对自我不利的信息。如利用多个融资平台从多家银行获得信贷、多次重复使用土地财政做担保承诺，形成“多头融资，多头授信”的格局，使债务管理格局变得愈加混乱。由于地方政府投融资平台的信息披露的透明度不高，银行很难对地方政府的情况有全面的了解，关于地方政府投融资平台的举债金额、信用、总体负债和所做的财政担保承诺等情况，银行都很难确定，这种信息的不对称，使银行很难评估出一个直接的结果来确定地方政府债务的精确率，这种问题在风险投资项目十分常见。商业银行无法清楚准确的知道地方政府的财力更难以预测出其还款能力，这无疑造成了“借、用、管、还”的分离，增加了贷款风险。再者，由于地方政府投融资平台投资主体大部分是基础设施建设，建设周期长、耗资大、管控难，银行很难在这些地区使用资金，银行无法跟踪的贷款信用风险的下落，无法限制资金的非法转移。一旦投融资平台的管理不善或政府改变宏观经济形势时，系统就会出现，无法偿还贷款的“隐性债务风险”。这不仅加大了地方政府的财政压力，同时也必然增大了商业银行风险。

3.我国地方政府投融资平台风险管控对策

3.1强化地方政府投融资平台融资结构

就目前而言，我国地方政府投融资平台结构过于单一，且数量较多，这不利于政府的监管，稍有不慎便会造成债务管理的失控，进而加大债务风险。因此，很有必要按照一定的标准对政府投融资平台进行审核，精减融资平台数量，对平台优势资源进行集中整合，依靠所形成的规模优势将平台做大做强，这不仅有利于提高投融资平台在融资过程中的协商能力，降低融资成本，也有利于政府监管力度的加强，提高对债务规模控制的有效性。一是赋予地方政府发行债券的权力。允许地方债券在二级市场上进行交易，改变融资平台“土地财政”的现状，以此方式来缓解地方政府发展过程中存在融资瓶颈的问题；二是可以选择风险低、收益高的平台公司通过股权的方式进行上市融资，分散产生的债务风险；三是平台公司可整合和盘活存量资产，利用基础设施资产证券化进行存量资产的融资创新，适时运用BOT、TOT等多种融资项目融资方式和金融工具，发行信贷产品和企业债券，吸纳民间资本等多渠道募集资金，改变单一融资结构。

3.2建立和完善融資平台风险防控制度

要从根本上解决地方政府债务问题，必须考虑制度创新，探索长效的风险管理机制，不断规范地方政府融资平台的发展。在复杂多变的经济形势下，找到宏观调控与平台发展之间的平衡点，在充分发挥融资平台的资金撬动作用的同时将风险降到最低。首先，规范地方融资平台的公司治理结构，提高融资平台的市场化经营水平和运营效率。建立专业的投融资管理机构，对地方政府投融资平台的偿债能力，运营能力以及发展潜力等进行合理的分析，强化决策层和管理层分层授权决策体系，构建有效的投资风险管理机制，减少盲目投资导致的风险；其次，探索建立应急机制，鼓励多元化发展，制定解决突发性投融资平台风险的处理方案，全面提高平台公司的资本实力和自偿能力，如依据地方政府投融资平台的债务规模来建立与之相匹配的偿债基金；最后，规范法律制度，整改不合理融资平台。通过法律手段，将地方政府所要履行的事权与财权、融资权有机的结合在一起，使地方政府投融资平台真正的做到自负盈亏，按照一定的法律标准，对平台公司进行整改或撤销，规范其治理经营模式。

3.3提高信息披露透明度，增强信用等级

外界能否获得地方政府投融资平台在各方面完整而又准确的信息对防控融资平台贷款风险至关重要，因此提高融资平台公开信息的透明度具有很深远的意义。一是加强管理，建立健全的债务统计体系。财政部门定期地对地方政府融资平台借债部门和单位的债权债务、项目担保情况进行分析统计，了解资金去向，对债务风险性进行初步评估，建立政府债务数据库，从而对政府负债结构、资金使用情况、偿还能力等有一个全面的了解；二是设立风险预警机制，强化对贷款发放的管理。商业银行、信托公司等机构可事先根据融资平台提供的各方面数据进行综合的评估，如对平台偿债能力和运营潜力进行全面量化分析，参考各项结果来确立一个合理的预警指标，再秉持适度负债的原则，严格按照贷款发放条件对符合标准的平台提供资金支持。三是引进会计、评价机构的参与，建立信用评级机制。地方政府通过对外界提供真实准确的财务数据、财务报表，由会计事务所、专业的评价机构进行分析，通过对投融资平台进行客观的评价来确定相应的信用等级，供商业银行或信托公司参考，降低潜在的债务风险，有利于国家经济的长远发展。

4.结论

综合全文，地方政府投融资平台缓解了我国经济在金融危机期间的低迷状况，但随着其迅速的发展，对我国宏观经济也产生了一系列不利的影响。对于地方政府投融资平台的优化与改善，政府以及社会各界人士给予高度关注，致力于找出风险管控对策。据推测，未来几年，我国地方政府投融资平台的数目将有所下降，同时平台的质量将得到优化，融资成本也会出现一定程度的提升，防止盲目过度举债所造成的巨大债务风险。通过社会各界的共同努力，相信我国地方政府投融资平台系统在未来将得到更为完善的发展。（作者单位：1.辽宁省妇幼保健院；2.大连交通大学经济管理学院）

参考文献：

[1]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009，（9）.77-78.

[2]申建旗.我国地方政府的债务问题及风险分析[J].中外企业家，2015，34：161-162.

[3]李经纬，吴永敏.中国地方政府融资平台的债务重构与风险治理[J].新金融，2014，11：41-44.

[4]吴金锋.论地方政府投融资平台发展及风险防控[J].财经界（学术版），2014，20：68-69.

[5]Das，P，K，and Kumbhakar.Firm investment and credit constraints in India：1997-2006 A stochastic Frontier Approach[J].Journal of Banking andFinance，2012，（5）.1311-1319.