十八大以来党内监督的法治化建设

十八大以来党内监督的法治化建设

褚尔康

（山西大学 马克思主义研究所， 山西 太原 030002）

摘 要：党的十八大以来，在习近平总书记的系列重要讲话中，对运用法治思维和法治方法推进党内监督工作，加快党内法规制度体系建设，不断提升党内法规质量和水平等内容进行了系统论述。其在理论基础层面，体现了继承性和创新性的辩证统一；在制度规范层面，体现了系统性和协调性的辩证统一；在制度执行层面，体现了权威性和严格性的辩证统一。这对新时期充分发挥法治在党内监督制度建设中的“重要引领和规范作用”，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，以依法治党推动社会主义法治国家建设具有非常重要的理论和现实意义。

关键词：党内监督；法治化；法治思维；法治方式

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）04-0014-06

党的十八大报告指出，新形势下党面临着四大考验和四大危险， “落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫”[1]39。以习近平同志为总书记的党中央认真贯彻落实十八大提出的关于党的建设的一系列重要部署，“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”[2]，提出了党的建设一系列新的思想观点。在习近平总书记关于党的建设系列重要讲话中，特别强调要进一步将加强对权力运行的制约和监督机制建设，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”[3]，保障人民赋予权力始终为人民谋取利益。作为新时期党内监督建设的重点，习近平同志提出的要实现“把权力关进制度笼子”[1]130的重要观点，为新的历史条件下推进党内监督的“法治化”建设指明了前进方向。

一、理论基础层面体现了继承性和创新性的辩证统一

理论是行动的先导。马克思主义党的建设基本理论认为，党内监督是无产阶级政党依据党章和其他党内法规，通过监察、督促、评价、处理等方式，保障党的组织行使职权，党的干部履行职责、正确行使权力，党员履行义务、行使权利，是党的自我约束与自我完善一种活动。习近平党内监督法治化思想不仅是对马克思主义党内监督思想的继承完善，更是在新的历史条件的创新发展。

（一）继承和发展了马克思主义从严治党思想

所谓从严治党，是指“无产阶级政党严格按照工人阶级政党的标准和要求加强自身建设；严格用党的纪律规范党组织的活动和党员的言行；从而保证党的先进性和纯洁性，维护党的团结和统一，提高党的凝聚力和战斗力”[4]的过程。马克思、恩格斯在创立无产阶级政党的建党基本原则时，始终强调党内监督对保证组织纯洁性和战斗力的重要作用。在创建并领导共产主义者同盟和第一国际过程中，马克思明确指出，如果“没有任何党的纪律，没有任何力量在一点的集中，没有任何斗争的武器”[5]，对于无产阶级政党而言，“必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成”[6]。1871年，法国巴黎工人武装起义建立了巴黎公社，作为人类历史上第一个无产阶级政权，马克思、恩格斯对巴黎公社的历史意义作了高度评价，认为巴黎公社创造性提出的自上而下的党内监督与自下而上的民主监督的有机结合，使得“所谓国家事务的神秘性和特殊性这一整套骗局被公社一扫而尽”[7]。列宁继承和发展了马克思主义党的建设基本思想，并在革命和建设实践中，对党内监督和从严治党等一系列问题进行了实践探索。列宁认为，无产阶级政党如果“没有铁一般的纪律和在斗争中锻炼出来的党，没有为本阶级全体忠实的人所信赖的党”[8]，那么党的凝聚和战斗力将无法实现。因此，严格执行党的铁的纪律，是保证党在政治上、思想上和行动上的高度一致的关键，这就需要“现在就应该建立起国家监督”[9]，通过建立有效机制“使所有的人暂时都变成‘官僚”[10]。中国共产党人在革命建设实践中，创造性地把马克思主义党的建设基本理论与中国实际相结合，把坚持从严治党的指导思想与党的思想、组织、作风、制度、党风廉政等“五大建设”紧密结合起来，真正做到了思想统一、组织严密、严肃党纪、制度严格、严惩腐败与不正之风，从而不断提高了党的执政能力和纯洁性。但是，还应当清醒看到，当前党的建设与党所承担的历史任务相比，与不断提高党的领导水平和执政能力、提高拒腐防变和抵御风险能力相比，党的领导水平和执政水平、党组织建设状况和党员干部素质、能力、作风都还有不小差距。其中一个重要原因在于治党还不严，而“加强党的建设必须克服这种软弱病”[11]。习近平同志重要讲话指出：“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党”。全面从严治党重要思想的提出，进一步明确了党在长期执政条件下，要积极应对国内外各种风险和考验，对进一步加强党内监督建设法治化提出了新的更高要求。

（二）社会治理体系现代化重要组成部分

马克思主义认为，法作为一个重要的治理手段，萌芽于人类文明蒙昧初期的自发治理形态中，随着国家的出现而日渐完善，并最终在实现共产主义社会时被高级形式的联合体治理形式所代替，从而“变为维护真正社会利益的简单的管理职能”。上述发展路径，体现了马克思主义历史唯物主义事物发展螺旋式上升基本原理。对于社会主义革命取得胜利后，社会主义制度下社会治理体系建设问题，列宁认为在无产阶级取得政权、社会主义革命的胜利，意味着国家将成为“人民自己的作品。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物”[7]。在这种社会制度中，国家和法律都将成为“人民自己的作品……即人的自由产物”[7]，从而真正实现了人民自治和法治的辩证统一。因此，列宁认为应当充分发挥“由群众自己从下面来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用”[8]，这样才能有效防止党的领袖与人民群众的分离，从而为之后的各个社会主义国家探索建立党内监督的具体实现途径提供了理论指导。毛泽东同志认为，马克思主义社会治理思想的核心是群众观点。因此，实现国家管理、社会治理与群众路线的结合，就必须在各项工作中彻底地贯彻执行群众工作路线，坚持从群众中来、到群众中去的工作作风，在各项工作中始终要依靠群众，倾听群众意见，特别是要虚心接受群众监督。邓小平同志则进一步指出，社会治理体系的制度化建设，首先就是要把社会各方面的关系纳入法律调整的轨道，不允许任何人享有法外特权，从而“使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”[12]，从而在制度机制上保障人民群众监督主体地位和作用的发挥。

党的十八大和十八届四中全会进一步指出，“法治是治国理政的基本方式”[13]。推进国家治理体系和治理能力现代化，其实现途径就是要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[14]。依法治国，必然要求依法治党，在实现党的治国理政的法治化建设同时，推动自身建设的法治化进程。只有通过依法治党带动和推动依法治国，实现两者之间的相互促进和互为保障，才能最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。

二、制度规范层面体现了系统性和协调性的辩证统一

党内法规既是管党治党的重要依据，也是党的建设各方面的重要保障。党内监督的法治化建设目标，就是要通过逐步建立内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的党内制度规范体系，实现党内监督的有章可循、有规可依，推进党的建设科学化、制度化、规范化。

（一）着力解决了党内法规建设存在的“碎片化”问题

党内法规，是党的中央各部门和各省一级党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员行为的党内各类规章制度。这些制度所组成的规范体系，不仅是调整各级党组织和全体党员行动的指南和准则，更是推动党的建设和落实管党治党原则的重要依据，对提升党的执政能力具有重要的保障作用。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中央制定了大量的党内法规。但是由于党内法规制定经验的不足，在制度制定时没有及时进行整体规划和顶层设计，导致党内法规碎片化现象的产生。突出表现在：重点领域缺少必要的基础主干性的法规；部分党内法规制定比较原则，重点监督制度缺少配套性法规支撑等。部分法规存在着相互重复，甚至相互冲突的情形，产生了不适应、不协调、不衔接、不一致的“四不”现象。由于法规制定质量不高，导致一些党内法规制度公信力、约束力被严重弱化，甚至沦为形同虚设的稻草人。为深入贯彻党要管党、从严治党，进一步加强党内法规体系化建设，构建一套符合时代要求、科学合理、内容完备，实施有力、监督到位，内部统一、外部协调的党内法规制度体系，中共中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备密规定》。这两部具有“立法法”性质的党内法规，充分体现了运用法治思维和法治方式，全面提高党的建设科学化水平的指导原则，从而为确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心提供了坚实制度保障。同年11月，中央发布了《党内法规制定工作五年规划纲要》，规划要求力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化和系统化。

（二）着力构建系统完备的党内法规规范体系

《中国共产党党内法规制定条例》明确规定了党内法规效力等级，提出党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。在明确以党章为核心的党内法规建设，特别提出了妥善处理党章与其他党内法规、基本法规与实施细则、综合性法规与单项法规、实体性法规与程序性法规、中央法规制度与地方或部门法规制度之间的关系的立法原则，从而确保党内各项法规制度协调配合、相互衔接的体系构建。

进一步明确党章在党内法规最高效力地位。“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”[15]。在中国共产党建党90多年的历史中，我们的党始终重视党内法规建设，逐步建立起以《党章》为核心的党内法规体系，实现了党内监督有章可循、有规可依，为党的革命和社会主义建设、改革开放提供了有力的制度保障。在党内法规体系中，中国共产党章程是党内法规的根本大法，是立党、管党、治党的总章程，构成党治国理政的政治基础。党章是党的总章程，是由党的全国代表大会这一党内最高领导机关讨论通过并颁布施行，在党内法规体系中具有最高的效力。这不仅体现在，党章是对党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张的集中规定。同时，规定了党的一系列重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。因此，党章在党内法规体系中居于母法的地位，具有最高的规范效力，是其他党内法规的制定依据。党内其他法规都必须以党章为基础来制定，是党章一系列重要制度规范的具体化和延伸，是把党章的各项规定和要求真正落到实处。

进一步明确了党内法规制定的重点和体系。党内法规的制度体系基本涵盖了党的建设各个领域。制度设置是否合理、是否切合可行、是否能够促进党的建设，都需要由实践来检验。只有那些切合党的建设实际、符合广大党员和人民群众根本利益的制度，才能在贯彻在实践中具有持久的生命力。在党内法规制定过程中，党认真总结革命建设改革的成功经验，及时把党的实践创新、理论创新、制度创新的重要成果体现出来。通过规范党的组织原则和各级组织职责、党员的权利与义务，来调整党内关系。《规划纲要》的内容涵盖党的建设的各个方面，共六大方面的三十七项，以保障党员权利、发展党内民主、改革用人制度、加强基层组织、推进作风转变、规范权力行使、严明党的纪律、强化党内监督为重点，抓紧制定实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规，努力为解决干部群众普遍关注的热点难点问题提供制度安排。同时，结合新形势下时代发展和党建发展需要，按照今后党内法规制度建设的方向、重点和着力点，对党内法规制进行全面查漏补缺，积极回应新形势下网络举报、网络反腐、舆论监督等党内监督新趋势，从而把党内法规制度的笼子扎得更牢更实。

进一步明确了党内监督法规与法律体系的有效衔接。2010年，时任全国人大委员会委员长的吴邦国同志向世界郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，并不断发展完善。与之相对应，党内法规制度建设在改革开放三十年间也取得了长足进展。但是由于受到一些主客观原因的限制，两者之间存在着一些衔接和协调不够的问题，直接影响到法律和法规的执行。因此，党的十八届四中全会指出，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[16]。这就要求在必须坚持依法治国基本方略，严格遵守中国特色社会主义法律体系的内在统一，同时要与社会主义法治建设实现联动格局。善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，努力使之与国家法律法规相衔接、相协调，并通过立法程序，逐渐将经得起实践检验的党内规范转化为法律法规，增强法规执行的强制性和约束性。而对于法律既没有规定也不适合规定的党内监督事项，应当努力实现党纪全面覆盖。同时，要明确党纪严于国法的重要原则，党内法规对党员的要求比国法对公民的要求标准更高，党员要在自觉遵守社会主义法律的基础上，严格履行党员义务，遵守党的纪律。

三、制度执行层面体现了权威性和严格性的辩证统一

实践是法治的基础。党内监督法规不仅直接约束党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等行为，是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。任何制度的效用取决于制度执行力，只有切实提高制度执行力才能增强实效、彰显价值和树立权威。如果制度得不到严格的执行，那么再好制度也将是形同虚设。

（一）提高制度执行力是确保党内监督权威性的关键

党的十八届四中全会《决议》指出，“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施”[16]。而“坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行，有禁不止的各种行为”[17]。因此，党内监督制度运行的关键环节就是要认真组织贯彻执行，如果在制定之后束之高阁，写在纸上、贴在墙上、说在嘴上，任何好的制度规范都将变得毫无意义。而许多党内监督的制度规范之所以没有发挥应有的效力，根本原因是执行不力。以制度执行力为抓手来推进党的制度建设，通过制度的执行检验制度有效性，进一步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系，提高制度效用、增强制度实效，确保党的各项制度功能得以正确有效地贯彻执行。而党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。特别是要高度重视党的纪律在制度执行中的重要约束作用，党的各级组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。对于任何违纪行为，要严格依据党内法规严肃处理。党的十八大以来，为了进一步严肃党的纪律、强化党内监督、改进党的作风，中央将建立和完善党内巡视制度作为加强党执行力建设的重要举措。通过进一步提高巡视监督工作规范化、制度化水平，将党内监督制度建设与党内的民主生活会制度、述职述廉制度、民主测评制度和报告工作等制度规定相结合，实现了党内监督与党的组织建设、作风建设制度形成自上而下、自下而上的有机整体。同时，在党内巡视工作开展过程中，巡视人员能够实现与基层普通党员、群众直接沟通和接触，从而进一步拓宽了党员和群众参与的渠道和范围，把广大党员、群众最关心、最在意的意见集中和综合起来，及时反馈给地方（部门、单位）党委、政府，汇报给上级党委，并有针对性地提出整改意见和建议，督促各地（部门、单位）认真加以解决，极大地密切了党同人民群众的关系，从而实现了党内监督和社会监督、党员监督和群众监督的有效整体。

（二）运用法治思维和法治方式严格执行党内监督规范

十八大报告指出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”十八届三中全会《决定》和《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》进一步提出，要坚持以法治思维和法治方式加强党内监督，提高依纪依法惩治腐败的能力。法治思维是主体运用法律规范、原则、精神对所要处理的问题进行分析、综合、判断、思考的过程；法治方式则是主体在法治思维的指导下通过制定、执行法律处理各种问题的方式和方法。在两者关系上，法治思维突出法治的理念、原则和逻辑，在指导思想层面提出明确要求；法治方式强调各种措施、方式、方法，突出法治实践和行为准则，在操作执行层面提出明确要求。

认真履行“两个责任”，深入开展党风廉政建设。党的建设历史经验表明，党风廉政建设责任在增强各级党委领导班子和领导干部的廉政意识和责任意识，促进各级党委抓好反腐倡廉工作，推进党风廉政建设和反腐败工作深入开展方面发挥了重要作用。十八届三中全会《决定》明确提出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”[3]。两个责任理论是党章赋予的重要职责，“是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的‘牛鼻子”[18]，进一步丰富了中国特色反腐倡廉理论体系，完善了党风廉政建设和反腐败工作格局，是新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的重大理论创新成果。严格落实党风廉政建设的两个责任，要求各级党委必须严格依据党内法规要求，切实养成在法治轨道上用权、在纪律约束下工作的习惯。严格承担全面领导党风廉政建设和反腐败工作的主体责任，班子主要负责人要认真履行好第一责任人的职责。各级纪委作为党内监督的专门机关，必须善于运用法治方式推进纪委监督责任的履行，提高纪委对党风廉政建设责任制履行情况进行监督的主动性和积极性，“从而进一步实现以纪委为主导的党内反腐与以司法为核心的法治反腐的有机结合”[19]。

坚持法治思维方式，建设法治化反腐新常态。习近平同志讲话指出，“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”[1]121针对当前腐败现象易发多发的重点对象、重点领域和关键环节，加强党风廉政建设和反腐败斗争，进一步实现党内监督建设制度化、规范化、常态化。要善于运用法治方法抓作风建设，注重制定新的制度、完善已有的制度、废止不适用的制度，切实构建起科学完备的制度体系。同时，建立协调顺畅的案件查处机制，如果发现党员违纪问题，纪检监察机关要查清其违纪事实，及时作出党纪处分。如涉嫌违法犯罪，则必须移送司法机关依法处理。并且在具体案件查办过程中，转变办案方式，严格办案程序，在审查各环节要加强调查取证，形成各种证据相互印证、完整稳定的证据链，切实做到事实清楚、证据确凿、定性准确、量纪恰当、手续完备。确保案件办理的事实、证据要经得起法律的检验，把每一个案件都办成铁案。

参考文献：

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[18] 王岐山强调：落实党风廉政建设主体责任监督责任[EB/OL].（2014-04-14）[2015-03-09].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-04/14/c_1110234588.htm.

[19] 邓聿文.从党内反腐转向法治反腐[J].同舟共进，2011（7）：34.

责任编校 王学青

Study on the Legalization of Inner-Party Supervision Since the Eighteenth National Congress of CPC

CHU Erkang （Research Institute of Marxism of Shanxi University， Taiyuan 030002， Shanxi， China）

Abstract： The series of important speeches by Secretary General Xi Jinping on the construction of inner-party supervision， for the use of legal thinking and legal methods to promote inner-Party supervision， to accelerate the construction of the system of laws and regulations， and to constantly improve the quality and level of inner-Party disciplines and regulations have been studied systematically. Construction of legalization of inner-Party supervision is a demonstration of dialectical concordance of inheritance and creation on the theoretical basis， systematization and harmony on the criteria basis， and authority and strictness in carrying out disciplines， which will be of great significance in an era for the Party to bring into full play its function of “important guidance and normative role” in inner-Party supervision， in promoting modernization of national governance systems and governance capacity. It will be theoretically and practically significant to promote the construction of socialist country under the rule of law with the Party administered by law.

Key words： inner Party supervision； rule of law； legal thinking； ways of legal rule