我国农民普惠式养老保险制度的探究

杨漾

【摘要】：适度普惠型社会福利制度是全面建设小康社会的要求。本文分析了适度普惠型社会福利制度的概念，指出它是面向全体国民同时又涵盖社会生活基本领域的社会政策和制度。根据政府在二次分配时资金分配要实行近乎于平均主义，在提供服务方面又要充分发挥市场机制高效率特性的原则，提出了中央政府建立普惠制基本的养老保险制度，地方政府建立补充养老保险制度，将社保与商业保险并轨，由中央财政政弥补策性亏空，地方政府归还挪用资金的补足社保资金个人账户的和谐共赢的养老保险制度。

【关键词】：普惠式  社会福利  养老保险制度

随着体制改革的深入和社会转型的加速，建立何种类型的社会保障（福利）制度，越来越紧迫地摆到人们面前，并成为学界和政府部门普遍关注的问题。随着中共中央十六届六中全会作出“逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略决策，从补缺型福利向普惠型福利的过渡必然成为我国社会保障（福利）模式建构的核心问题。2009年8月人力资源和社会保障部副部长胡晓义在新闻发布中说，中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。毫不夸张地说，此举是又一项重大惠农政策、民生政策。

一、适度普惠型社会福利的概念

普惠型社会福利实际上来自对于社会福利模式的最初划分。在研究社会福利模式的过程中，许多学者对社会福利的类型作过类似的划分。格拉兹（Glazer）提出，社会福利分为一类福利和二类福利，一类福利是为每位社会成员提供的分配性的服务制度，二类福利表示选择性的、补救性的服务制度。这里的制度性福利和一类福利就是普惠型的社会福利，因为它是面对每一位公民的。在福利观念或福利意识形态上，马歇尔关于社会权利的讨论更是直接宣示了普惠型社会福利的社会政治基础。可以说，普惠型社会福利的提出实际上反映了福利国家的基本价值。在学术界，关于发展普惠型社会福利的呼吁一直没有停止，那些给农民以国民待遇的呼吁实际上也包含了这种理念。

二、养老保险制度缺陷分析

1.养老金把人分成三六九等。第一等行政机关养老保险，第二等是事业机关养老保险，第三等企业职工养老保险，第四等城乡居民。1995年，国家对企业养老制度进行社会保障改革，实行了以企业和个人共同承担为内容的“统账结合”模式。今年，国家又提出了事业单位养老保险改革，将实行了以事业单位和个人共同承担为内容的“统账结合”模式。至此，中国养老保险形成了行政机关、事业单位、企业、居民四个等级的养老保险制度。

2.覆盖面还过窄。除了养老保险把人分成三六九等问题外，中国的养老保险覆盖面还过窄。养老保险在私企、自由职业者、个体户、城镇无业人员、农民等人群基本上没有覆盖。基本养老保险中，70%就业人口裸露在社保制度之外，农民工竟高达80%以上。2009年以来，国家开始了把农民纳入养老保险的试点，但是步子还很小。

3.运行管理机制不顺。中国养老保险制度采取模式是：养老保险基金缴费按工资一定缴费率缴费，养老保险金支付采用按职工退休前月工资的一定比例计发。这种制度有一个明显缺陷就是领取养老金的多少与缴费的多少没有绝对关联度，就造成了参保人员的权利与义务不对称。

三、普惠式养老保险制度的特点

1.养老金筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。一般情况下，政府是普惠式国民养老保险的责任主体，即面向所有老年人提供最基本的收入保障，其经费来源于税收。待遇标准与工资脱钩但与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高，它体现着老年人分享经济社会发展成果的权益，是显具公平性的养老保险制度安排。

2.普惠式养老制度的养老金在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。当然，新农保政策是要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始大家就可以领钱了。这些政策将在国务院新农保试点指导意见当中体现。

四、普惠式养老制度的意义

1.有利于确保农村居民基本生活

建立普惠式养老制度制度，有利于确保农村居民基本生活。随着经济发展和社会变迁，我国农村传统的家庭养老开始弱化。在农村社会养老保险制度建设上，采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，将使家庭养老和社会养老相结合，从而确保农村老人基本生活需要。

2.有利于推动农村减贫

建立普惠式农村社会养老保险制度，有利于推动农村减贫。实践证明，老龄化往往与贫困紧密相连，特别是在中国农村，老年贫困发生率接近10%，高于城市3倍以上，很多留守老人生活十分困难。建立农村社会养老保险制度，把千百万农村老年贫困人口的问题解决好，无疑将使农村减贫步伐大大加快。

3.有利于逐步缩小城乡差距

建立普惠式农村社会养老保险制度，有利于逐步缩小城乡差距。与日趋完善的城镇养老保险制度相比，农村养老保险制度只能说刚刚起步，这从一个侧面反映了我國城乡差距仍然较大这一事实。尽快把农村社会保障这块“短板”补上，使农村群众早日享受到同城镇居民同样的社会保障，有利于缩小城乡差距、维护社会稳定。

4.有利于促进消费，拉动内需

建立普惠式农村社会养老保险制度，有利于促进消费，拉动内需。多年来，中国农村消费启而不动，究其根源，主要是农民社保水平过低，花钱有后顾之忧，“存钱防老”在农村是普遍现象。通过社会养老保险制度的建立，着力提升农民的消费预期，在当前面临国际金融危机挑战的大背景下，具有十分重要的意义。

参考文献：

[1]彭华民：《社会福利与需要满足》，北京：社会科学文献出版社2008年版。

[2]T·H·马歇尔：《公民权与社会阶级》，刘继同译，《国外社会学》，2003

[3]景天魁：《大力推进与国情相适应的社会保障制度建设——构建底线公平的福利模式》，《理论前沿》，2007

[4]郑秉文.扩大社保制度覆盖范围：国际经验与教训[J].思想工作，2009