财政支持耕地保护补偿机制建设实践与政策探讨

郑斌斌

我国实行最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线不动摇。当前耕地保护基本手段是实行规划和用途管制，强调耕地保护主体要承担耕地保护义务，却忽略了其损失的利益：导致保护主体缺乏内在的动力，不利于我国耕地保护目标实现。对此，2008年，党的十七届三中全会明确提出“划定永久基本农田，建立耕地保护补偿机制”的政策。党的十八届三中全会再次要求“坚持和完善最严格的耕地保护制度”、“实行资源有偿使用和生态补偿制度”。浙江省于2009年开始探索建立耕地保护补偿机制，并于2012年启动省级试点。本文基于几年来的试点实践，探讨财政支持耕地保护补偿机制建设有关问题。

一、浙江省财政支持耕地保护补偿机制建设的试点范围

2009年，浙江省开始在国家基本农田保护示范区和省级基本农田保护示范区的县（市）中选择一个乡镇或一个村进行试点。2012年开始，在海宁、临海市开展耕地保护补偿机制建设省级试点工作，并逐年扩大试点范围，2013年将桐庐县等9个县（市）纳入试点范围，2014年进一步将嘉兴市所辖县（市、区）纳入试点范围。省财政积极增加财政投入，由2012年的1911万元增加至2014年的9101万元，三年来省财政累计安排资金1.61亿元。

二、浙江省财政支持耕地保护补偿机制建设的做法

浙江省财政以加强耕地保护为目标、保障粮食安全为导向，突出重点，制定了试点补助政策。

（一）加强耕地保护为政策目标。试点政策目标为，实行保护责任与资金补偿相挂钩，构建耕地保护补偿机制，充分调动各级组织和农民保护耕地的积极性，提高耕地综合生产能力，力保集中连片、a优质耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高，稳定粮食生产能力，确保粮食安全。探索建立耕地保护补偿投入机制，制定补偿资金筹措、分配、使用、管理制度。

（二）保障粮食安全为政策导向。为突出耕地保护对于粮食安全的重要意义，发挥政策导向作用，省分配补助资金时将粮食生产功能区面积作为重要因素，分配权重占60%。同时要求各试点县在制定补偿方案时实行差别补助标准，补偿政策向种植早稻等粮食作物的基本农田倾斜，引导和促进粮食生产。

（三）突出补偿重点。耕地保护补偿实行面上补偿和重点补偿相结合。补偿重点区域结合高标准基本农田建设、千万亩标准农田质量提升工程、粮食生产功能区和现代农业园区建设等确定。省补助资金由试点县统筹使用，重点补助粮食生产功能区，主要用于对土地承包经营户的直接经济补偿和承担耕地保护责任的村集体经济组织保护和开展基本农田基础设施日常维护等支出。

三、试点政策成效

（一）初步建立了耕地保护补偿机制。大部分试点县初步建立了耕地保护补偿资金机制，制定了补偿政策，明确了资金来源、补助对象、标准、方式和发放程序等。（1）补助对象方面，有的单独补贴给农村集体经济组织，如平阳县、安吉县、武义县、岱山县、松阳县等5个县；有的补贴给农村集体经济组织和拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，如桐庐县、海宁市等2个县；有的补贴给种植农户，如临海市。（2）补助标准方面，补贴到农户个人的，30元/亩·年到120元/亩·年不等；补贴到农村集体经济组织的，结合不同耕地保护工作绩效，每个村2万元/年到10万元/年不等。（3）补助方式方面，有的分重点区域补偿和一般区域补偿；有的实行基本补偿与奖励性补偿相结合；有的根据以违法用地情况为主要内容的耕地保护责任落实情况给予补助。

（二）增加了农村集体经济组织和农民收入。试点政策对耕地保护主体给予补偿，直接增加了农村集体经济组织和农民收入。2014年度全省累计拨付耕地保护补偿资金2.01亿元，其中补助给村集体经济组织资金1.4566亿元，涉及乡镇240个、行政村3967个、耕地面积517.45万亩。虽然目前的补偿标准不高，发放给个人的资金有限，但充分体现了政策的普惠性。

（三）提高了耕地保护意识，遏制了违法用地现象。通过试点政策宣传和政策激励约束，明显增强了基层政府、农村集体经济组织和农民群众保护耕地的内在动力，提高了耕地保护意识，有效调动了农村集体经济组织和农民保护耕地的积极性。各试点县将耕地保护补偿与土地管理工作绩效，特别是违法用地防控工作紧密结合，有效遏制了违法用地现象。如海宁市每亩补偿100元，对发生违法用地的，扣发补偿资金并要求整改。这几年海宁市违法占用耕地的比例明显下降。

（四）提高了粮食综合生产能力，促进了粮食作物的种植。对农村集体经济组织的补助，为农田基础设施维护和修缮提供了资金来源，提高了耕地质量和粮食生产综合生产能力。部分试点县将补助政策与种植粮食作物相挂钩，重点补偿粮食生产功能区内的耕地，有效促进了粮食作物的种植。如开化县对高标准基本农田、粮食生产功能区和现代农业园区内种植早稻的补助标准为100元/亩·年，种植其他农作物的补助40元/亩·年，充分体现向种植粮食作物区域倾斜的政策导向。

四、存在的困难和问题

浙江省耕地保护补偿机制建设试点工作取得了一些成效，但也显现出一些困难和问题：

（一）耕地保护补偿资金的来源较单一且不稳定。目前试点县补偿资金来源主要为新增建设用地土地有偿使用费（简称新增费），来源较单一并且收入不稳定。首先，新增费面临减收。国土资发〔2014〕18号文件明确，加强年度用地计划与规划的衔接，逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模。这意味着如果新增费征收标准不变，新增费将面临减收。其次，新增费作为造地改田资金的主要来源之一，按规定还需保障土地整治和基本农田建设等支出，可用于耕地保护补偿的资金相应减少。再者，受宏观经济形势影响，年度间用地计划指标使用量不均衡，新增费收入不稳定。

（二）耕地保护补偿面临“补少不起作用，补多没有财力”的困局。有学者研究提出，耕地保护补偿实质上是对耕地使用限制的补偿。补偿的具体标准根据正常市场条件下的耕地转为最佳利用方向（可定义为建设用地）的土地价值与原正常市场条件下农业用途价值的差额测算确定。我们可以将此差额当作耕地保护的机会成本。从耕地保护补偿单项政策看，目前实行的补偿标准，远未达到耕地保护主体的机会成本，尤其是对农户发挥的激励作用有限。同时从目前的财力状况来看，难以实现补偿标准与耕地保护主体的机会成本相当。

（三）耕地补偿标准难以准确计算和确定。耕地保护行为对于农民和地方政府而言都存在机会成本。当耕地维持农业用途时具有农业生产价值、生存保障价值、粮食安全价值和生态价值。这些价值的归属难以准确划分，价值大小也难以精确计算。同时部分耕地资源价值已在市场交易中得到补偿，部分价值被耕地盈余区的耕地使用者享有。不同区位的耕地保护机会成本也不同，城镇周边的耕地的机会成本要大于远离城镇的。由于影响因素较多，对不同补偿对象的补偿标准难以准确计算和确定。

（四）国家层面未明确具体要求，省级政策制定有难度。中央十分重视耕地保护补偿工作，十七届三中全会、十八届三中全会，2011、2014年的中央1号文件、国务院164次常务会议等多次提及建立耕地保护补偿机制问题，但未出台具体指导性意见。省级层面在资金筹措、使用等方面均存在困惑，制定全省框架性政策有难度。

五、财政支持耕地保护补偿机制建设政策探讨

（一）建立资金投入长效机制。需进一步拓宽耕地保护补偿资金来源，除新增费外，具有耕地发展权跨区域补偿性质的土地指标调剂收入可作为来源，此外还可以在土地出让收入和耕地占用税新增收入中安排资金，有条件的地方还可以在一般公共预算中安排部分资金。同时中央应合理提高耕地占用税和新增费征收标准，使占用耕地的成本能如实反映耕地资源的稀缺程度和耕地保护成本。

（二）加大资金整合力度。目前浙江省正开展粮食生产综合改革试点工作，推进农业补贴制度改革，加大粮食生产补贴资金在县级的统筹整合，使得原本“多、散、小”的资金发挥集聚效益，充分调动农民种粮和保护耕地的积极性。这些粮食生产补贴政策体现了对农民保护耕地的补偿。目前与耕地保护相关的政策和资金仍有进一步整合的空间。如粮食生产功能区水稻生态补偿政策和耕地保护补偿政策在补助对象和用途上有一定的相似性，可研究采用因素法分配，切块下达，由市县统筹用于耕地保护补偿。

（三）实行差别补偿和重点补偿。《土地管理法》明确提出耕地保护的目标是实现耕地的总量动态平衡，即耕地数量和质量的总体平衡。这要求在补偿制度设计上，既要以耕地数量为因素，也要与耕地质量情况挂钩，对不同质量和区域的耕地，在补偿政策上应有所区别。目前按照中央统一部署，浙江省正在开展永久基本农田示范区划定工作，建立耕地保护补偿机制应该与此项工作成果衔接，补偿政策向优质耕地和永久基本农田示范区等重点区域倾斜。

（四）建立政策动态调整机制。经济社会发展的不同阶段，补偿资金的筹集能力会发生变化，各地可以结合各阶段的财力状况，以一定年限为周期确定动态补偿标准。为更好发挥资金效益，在补偿标准相对不高、农田基础设施条件较落后、村集体经济困难的状况下，补偿资金可着重用于农村集体经济组织开展农田基础设施维护和修缮，反之，加大用于农户直接补偿的比例。

（五）量力而行，循序渐进。耕地保护补偿涉及面广，资金需求量大，各地应按照循序渐进原则，先选择重点区域的基本农田开展试点，建立完善耕地保护补偿机制，总结经验，再扩大到所有基本农田，最后到所有耕地。

（六）与降低耕地经营成本，提高经营收入相结合。在当前耕地保护重点转向提高耕地集约利用水平的背景下，耕地保护补偿不能单纯依靠直接经济补偿，还需通过加大农业基础设施建设、提高农业科技投入等途径，降低耕地经营成本，提高农民耕地经营收入，激励农民耕地保护的主动性。

（作者单位：浙江省财政厅农业处）

责任编辑：洪峰