临江市农村土地确权的调查与建议

新一轮农村改革从哪里启动？最重要的环节是对农民承包经营的土地确权登记颁证。没有明确的产权就谈不上市场经济，不解决农民对土地的占有、使用权问题，就无法保障增加农民财产性收入。建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村产权制度是推动农村发展的强大动力，是进一步完善市场经济的客观要求。本文就吉林省临江市在农村土地确权登记过程中遇到的种种问题及解决途径简单谈一点看法。

一、农村土地确权登记工作的重大意义

农村土地承包经营权确权登记颁证，是农村土地所有权向使用权转变的基础性工作。农民作为土地占有使用者的地位任何人不能代替。确立农民对土地的使用权，有利于强化承包农户的市场主体地位，为巩固农村基本经营制度提供强有力的制度保障；有利于强化农民土地承包权的物权保障，为保护农民合法权益提供法律依据；有利于维护农民在土地流转、抵押、担保等方面的合法权利，加快土地流转和农业现代化进程。土地是农业生产最基本的要素，是农民的“命根子”，一经确权颁证，农民就是土地承包经营权的物权权利人，承包户对土地就具有除不准买卖和变更用途之外的各种权利。如果农民承包的土地面积及权利模糊不清，土地就无法流转，权益就无法保障。推进土地制度改革的基本出发点是增加农民财产性收入，不是为了解决城市建设用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地进行非农产业开发。我们应准确理解和把握农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意义。

二、试点单位基本情况

2014年，临江市选定在苇沙河镇开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。苇沙河镇总幅员面积268平方公里，辖2个街道， 5个行政村， 27个社，总人口6642人，农业人口3802人，农户905户。家庭承包经营耕地面积6283亩，国土二调面积16371.30亩，良种补贴面积12617亩。

三、主要做法

（一）成立机构。为加强对此项工作的领导，市、镇、村三级分别成立了农村土地承包经营权确权登记试点工作领导小组，市政府拨付专项资金22万元，用于确权日常工作。即入户调查、印发土地承包合同书和土地经营权证书，及参加和组织各级培训等。

（二）宣传发动。在试点单位苇沙河镇召开了动员大会、村干部和村民代表座谈会，并用以会代训的形式对各行政村工作人员进行了培训。利用电视、广播等方式对确权登记的内容、目的、意义及村委会和农户在确权工作中应承担的工作和义务进行了宣传。

（三）调查摸底。各村成立了调查摸底工作组，对家庭人口信息和地块信息逐户进行调查摸底，入户进行现场指导，填写《家庭人口信息表》和《地块信息表》。

（四）开展实测。在完成调查摸底的基础上，共聘请3家测绘公司共同参与苇沙河镇土地确权实测工作。

四、存在问题及解决方法

（一）宏观问题。

1.思想认识滞后，对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要性和必要性缺乏共识，故推动此项工作的积极性不高，行动缓慢。部分同志由于对农村土地制度改革的全过程了解不多，因此，对确权登记颁证工作的重要性认识浮浅，以为土地确权颁证主要是解决农民承包地块四至不清、面积不准问题，这些问题多数地方在第二轮土地承包中已经解决，不是确权登记颁证工作的重点。还有的同志担心农民承包土地确权登记颁证矛盾多，难度大，唯恐影响农村稳定。由于承包土地从利益上有国家各种补贴驱动，加之中央对土地承包经营权又赋予更多的财产权利，农民更看重对土地的占有，很多历史遗留问题和矛盾必然会在确权过程中凸现，会引发新的矛盾。还有一种是消极等待思想，基层干部多年来形成了按部就班的工作习惯，常逐级等待上一级开会部署，加之中央“一号文件”管不住地方的“二号文件”，当地主要领导抓得紧，行动就快，主要领导不出面，任何工作都难以推动，“先行先试，敢行敢试”，只是停留在口头上和会议号召中。

2.部门之间配合不够。农村土地确权颁证由两个部门分管，国土资源部门负责的“三权”确权登记颁证进展较快，“集体土地所有权”确权任务已在2012年底全部结束。而农业部门负责的农民土地承包经营权确权登记颁证工作，2014年才搞试点，安排五年内完成。两个部门工作进展一快一慢，同步性协调性差。往往农民承包土地的实际测量面积与原承包登记的面积在数量上差距很大，国土资源部门承担的集体土地所有权确权登记和农业部门承担的农民承包经营土地确权登记颁证工作在同一个村互相交叉重复，在土地面积测量数据上也会出现差异。

3.农民承包的土地历史遗留问题多，情况复杂。三十多年来，农村土地承包经营权是在不断改革中逐步完善的。从1980年允许有多种形式生产责任制，“宜统则统，宜分则分”；到1982年中央首次肯定“包产到户，包干到户”和“大包干”的社会主义性质后，要求把农民承包的土地“用合同形式确定下来当年或几年不变”；1984年中央一号文件又规定“土地承包期一般应在十五年以上”；时隔14年之后，中共中央国务院下达《关于1998年农业和农村工作的意见》，要求全国农村土地承包在“第一轮承包到期的地方，都要无条件地延长30年不变”；2003年党的十六届三中全会《决定》提出“要长期不变，并不断完善”；直到2008年党的十七届三中全会《决定》明确规定“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，同时提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。由于农村土地承包政策的多次调整，各地在贯彻落实中央政策的过程中，对政策的理解程度和工作力度不同，因此形成诸多历史遗留问题。近些年由于大力推进城镇化、新农村建设以及经济转型，引进项目力度不断加大，使农村土地问题又出现许多新情况、新问题，原本复杂的问题更加复杂。

（二）具体问题及解决方法。

1.林农矛盾问题。主要表现为林地清收和确权工作存在冲突。通过征求农户意见，先进行林地清收，剩余土地进行确权。另外，苇沙河村集体与苇沙河国有林场存在土地权属纠纷。村有4户农民耕种的20亩村集体耕地，林场认为权属应是林场的，至今没有解决。此问题需协调市政府与林业部门沟通解决。

2.土地流转不规范问题。特别是许多农户私底下进行土地转让和互换，没有履行法定程序。由于流转手续不健全，埋下了纠纷隐患。临江市土地流转只有45%的流转合同是经乡村集体经济组织备案的，13%是口头流转合同，42%的流转合同是流转双方私下签订的。针对这些情况，根据相关法规，我们区分不同情况进行确权登记颁证：农户以互换的方式流转承包地的。流转双方有书面流转协议（合同）的，按照协议据实确权登记颁证；没有书面协议的，由双方达成协议、向村集体备案并签订流转合同后，再依据合同确权登记颁证；互换有争议的，待争议解决后再确权登记颁证；农户以转让方式流转承包地的，未经原承包方书面申请和发包方书面认可的，仍按原承包农户确权登记颁证。经原承包方书面申请和发包方书面认可的，按照流转协议（合同）据实测量土地并确权登记颁证；以转包、出租、入股等方式流转承包地的，按原承包农户确权登记颁证。

3.册外地不确权得不到法律保护问题。临江市一轮土地承包时，村集体分给农户自留地、菜园地、饲料地等土地，农户一直耕种至今。这些土地在二轮合同中没有记载，在承包经营权证中没有进行登记，但也是村集体一轮承包时按户、人平均分配给农户的，虽然村集体与农户没有签订家庭承包合同，但性质等同于家庭承包地，应按照家庭承包地对待。如果确权不确给农户，就会侵犯农民的利益。对这部分土地，我们充分发扬民主，通过召开村民代表会议，民主决策，决定与家庭承包地一同确权。并将解决办法在乡村土地确权方案中予以明确，这次全部以实测面积进行确权并予以登记。

4.小片荒地的处理。临江市原开垦出的小片荒地已形成“谁开垦谁所有”不成文的规定，处理起来比较棘手。特别今年实行林地清收，给土地确权增加了新问题和难度。为了保护农民利益，同时响应省委、省政府林地清收政策，我们也实行民主决策，同时积极向广大农户宣传省林地清收相关优惠政策，让农民发扬“舍小家、顾大家”的精神，积极支持林地清收工作。按照《吉林省林业厅关于推进林地清收还林工作的意见》和相关法律规定，通过召开全体村民会议讨论通过，凡是小片荒地全部清收造林，一律不予确权。这一决定写入各村确权方案中。

5.机动地的处理。按照《土地承包法》中的相关规定，经村民会议或村民代表大会讨论通过后，按村民意愿处理。

6.关于粮食直补政策问题。这次确权实测土地面积多与少，对农户原来享受的粮食直补面积不作任何变更。

五、建议

针对临江市各乡镇（街）已经或即将开展土地承包经营权确权工作中暴露出的问题，我们认为，为确保5年内完成集体土地承包经营权确权，为避免矛盾的遗留和积累，应从完善工作机制入手，解决确权中可能产生的矛盾纠纷。

（一）切实加强组织领导，完善工作机构。农村土地制度改革是一个系统工程，牵一发而动全身，需要政府有关职能部门积极配合和及时有效服务。建议市政府进一步完善 “农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导组”，由政府主要领导牵头，分管农村工作的领导具体负责，市政府办公室、市农牧局、发改委、市国土资源局、财政局等有关部门为主要成员，承担制定全市确权登记颁证的工作方案，及时研究解决改革中的重大问题，统筹协调，整体推进，督导落实，确保此项工作顺利开展。

（二）尽快安排部署，力争三年内完成土地承包经营权确权登记颁证任务。按农业部2013年12月25日在全国农业工作会议上做出的新安排，要求2014年完成试点，五年内全部完成，这项工作将延续到2018年才能结束，与2008年十七届三中全会作出确权登记颁证的决定时间相隔了十年，势必大大延缓农村改革的进程。时间拖得过长，也不利于集中解决问题。建议按照今年中央一号文件“切实加强领导，抓紧抓实”的要求，尽快出台《农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》和《操作规程》。明确确权登记颁证工作的目标任务、工作内容、方法步骤、政策措施和时间要求，给出明确的路线图、时间表和责任书，力争三年内完成确权任务。

（三）落实工作经费，为启动确权登记颁证工作提供资金保障。农村土地承包经营权确权登记颁证是一项涉及面广、工作量大、政策性强的工作任务，来不得半点虚假。耕地要一块一块测量核实，这需要大批工作人员；要印制大量统一格式的农民土地承包权确权证书；确定土地空间位置需要采用遥感技术；需要印制大量的登记测绘表格；还要建立土地承包管理信息系统以及土地档案等，需要大量的费用保障。按照中央2014年1号文件关于“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补贴”的规定，中央、省、市、县财政如何分担经费应尽快明确，对财政困难县应采取“转移支付”办法予以解决。

（四）正确理解“确权确股不确地”的提法。2014年中央一号文件首次出现“可以确权确地，也可以确权确股不确地”的提法。确权确股不确地是指只确定在集体耕地中有多少亩地是确定给某农户的，但具体是哪几块地并不确定，集体土地可以集中开发使用，土地开发收益按股分红。笔者认为这种办法适合经济较发达地区，像江苏省华西村等一大批现代化的都市新村，他们的村办企业发达，集体经济实力雄厚，土地面积较少，农村土地实行农业企业集中耕种，村民每年进行股金分红。类似华西这样的村可以采取“确权确股不确地”的方式，而在经济欠发达地区和贫困山区不宜推行这种办法。“确权不确地”的方式易导致产权模糊，不利于稳定耕作，也不利于承包地的抵押、担保、转让、继承等，还是坚持“确权确地”的方法为好。

（五）要落实普法宣传动员工作，加强民主监督，防微杜渐。要加快加强对法律法规、政策中关于农村土地承包经营权及其登记试点的正确宣传；试点登记工作的全过程要尽量透明公开，动员各方力量加强民主监督；要依法、及时、严格查处借机违法调整原承包关系或重新组织发包农村土地，贪污腐败、违法乱纪，以及侵害发包人、其他权利人权利的行为。

责任编辑：洪峰