议题政治：求解全球问题的新型政治模式（下）

夏林

编者按：人们在享受全球化不断升级所带来的巨大利益的同时也不得不承受全球问题日益恶化所引发的各种危机。应对全球问题，需要全方位的行动，议题政治这一崭新政治模式的出现不乏一例。议题政治这种政治模式中的主权、领土界限被弱化，以人类整体及其共同利益为着眼点，议题政治具有明显的超国家性，它既是全球政治的表现形式，又是全球政治的实施途径。本文旨在以理性视角认识议题政治，以期运用从“全球问题”到“全球议题”所映射出的主动性和正能量，更好地随行全球化，开拓全球化。上期我们刊登了本文的上半部分，现将本文下半部分刊登如下，以飨读者。

三、议题政治与全球问题的伴生与互动

如前所述，全球问题是议题政治的核心和基轴，而全球问题还有与其密切相关的一系列伴生现象，那么，议题政治与全球问题的伴生现象又存在着怎样的关联呢？事实上，与全球问题相伴而生的现象，除了众多危机与挑战之外，相应地，还有其内在需求、激发并推进的应对之举，如跨国合作，它既为议题政治提供了更为广阔的空间，同时也制造了很多新的问题;再如全球机制，它所倡导的规范既规约着议题政治的发展同时也有赖于议题政治展开过程对它的不断完善;另如全球治理，对于议题政治的内涵来说无疑是一种深化，而相应地，议题政治的广泛开展对于全球治理来说，也是一种具体化的过程;又如全球意识，应该说，议题政治是在全球意识的指引之下逐步展开的，而展开的同时也使得全球意识得到了推广与提升。

（一）议题政治与跨国合作

跨国合作，不同于传统的国际合作。跨国合作是突破国家中心、国家主体的合作，它必须包括非国家行为体，特别是非政府组织。只有国家、国际政府间组织和全球公民社会三大主体共同参与的合作，才称其为跨国合作。如果仅仅是民族国家或政府间国际组织的合作，那只是传统的国际合作。而议题政治所关注的，是全球议题的合作与共治，如果仅探讨其与传统国际合作的关系，则稍显狭隘，且在这种意义上所得到的，也不是关乎全球议题政治而仅仅是关于国际议题政治的结论了。

在跨国合作中，通常是以某种规范化与制度化作为基础和保证的。国家之间的双边或多边交往以及非国家行为体的合作，在多数情况之下，会以某种条约或协定的方式加以固定和确认。当然，也有一些合作不存在正式的条约，而通过关涉方的默契而实现。这种默契实际上也可以视其为一种规范。以默契为形式的跨国合作，一般在稳定性上存在缺失，因为其中不可避免地可能存在欺骗。但是，只要一方进行欺骗，另一方又可以轻而易举地终止此前的默契，即所谓的“你合作，我合作;你欺骗，我就欺骗”。因此从长远看，行为体要维护共同利益，就必须确保默契关系的稳定性。一般来说，默契关系总是相对于较长期的跨国互动而言的。实际上，行为体认识共同利益并形成默契，只有通过较长时间的互动，通过“合作—不合作”的不断反复，才能达到较为稳定的局面。这种规范对于议题政治行为体的跨国合作产生了重要影响。所谓规范，是指行为或道德评价标准。按照建构主义的理论，行为体对周围世界的解释与理解，会构成一个主体间世界。这个世界的最根本的因素就是行为体的共有知识。所谓共有知识，就是行为体共同具有的认识与期望。这种认识与期望能够建构约束行为的规范。就议题政治所关注的全球问题而言，世界各国政府与公众对其严重性、危害性的认识，会形成一种共识，即必须高度重视并认真解决这些问题。这样的认识与期望，才能够进而形成一种普遍性的规范。在议题政治开展过程中形成的规范，要求国际社会的成员都采取负责任的态度，也就是认真加以解决的态度。如果有成员对解决全球问题采取消极态度，甚至破坏过程中的跨国合作，那就必然招致谴责。美国退出《京都议定书》的行为，就遭到了世界各国政府乃至公众舆论的谴责。对美国来说，形象受损，也是一种代价。议题政治在规范的作用下，全球的各种行为体的行为都会受到影响。这种影响一方面包括约束作用，即规范其行为，另一方面也起到了构建的作用，即会使一些原本消极的行为体改变认识。

在国际关系中，行为体之所以能够达成合作，在某种程度上还取决于理性选择。理性选择，源于西方经济学的一个假设，即人的行为是受利益及获利预期所驱使的。基于这样一个假设，就可以建立一种有关人类行为的模型，即人们在采取行动之前会计算可能付出的代价和预期获取的收益，其目标总是力图谋求最大的利益或是付出最小的代价。这就是所谓的理性选择模式。在以全球问题为核心的议题政治中，由于任何国际关系行为体都不可能单独应对，因此理性的选择只能是合作。如果不合作，大家就都得面对这些问题所带来的灾难性后果。所以，政治基于理性选择的原因，议题政治行为体才选择了合作。

在议题政治所涉及的各个领域之内，事实上已经形成了广泛的跨国合作，换言之，二者是一个同一的过程。例如，在保护地球环境、推动全球发展、制止国际冲突、防止大规模杀伤性武器扩散、防止各种传染病、解决难民移徙、打击跨国有组织犯罪等，各种行为体，都接受了共同的约定和规范，作出了类似的理性选择。

（二）议题政治与全球机制

全球机制，不同于传统的国际机制。国际机制，是指一系列正式或非正式组织起来的一般行为模式或行为范畴，或称制度安排。这种安排必须包含一套内在连续的规则、原则、规范、决策程序等，它对参与其中的行为主体的行为有限制作用，而且还在相当的程度上塑造行为主体的预期。机制可以有多种具体形式或实体，对应于不同的问题领域，如安全机制、核机制、国际货币机制、石油机制、贸易机制、海洋机制等，它包括所有的制度安排和规范原则，其中既有成文的规章制度，也有不成文、非正式的默契。尽管国际机制已然从传统的安全和地缘政治领域日益扩展到许多功能性领域，甚至是议题领域，但国际机制的主题在很大程度上仍然定位于国家。全球机制则不然，它意在标示机制的超国家性、全球性，尤其是突出非国家行为体，特别是非政府组织、全球公民社会在协调当代国际事务与国际关系方面的不可或缺的作用。事实上，现有的国际机制正在被渗入诸多非国家因素，虽然还远未改变国家主导国际机制的现实，但其指向却是很有意义的。随着议题政治的增多和被重视程度的提高，一些新建的机制，则完全可能是国家行为体与非国家行为体平等对话、互动、共同参与的结果。也可以这样理解，议题政治的超国家、超领土特征，客观上凸显了全球机制的作用。另外，议题政治在各个领域的展开本身也在各个领域之内实践并强化着相应的规范与体制，这对于全球机制的整体建构来说，无疑也是极为有利的。所以，就全球机制和议题政治的关系来说，二者形成了一种良性的互动。

（三）议题政治与全球治理

治理，不同于统治。在传统上，统治主要指国家政府的管理。政府管理的权威式政府机关，其权力运作方式是自上而下，带有强制性特点，以法规命令为体现，管理范围是在国家的领土边界之内。与政府的管理不同，治理的权威可能来自政府，但也可能来自其他权威。例如，联合国、国际刑警组织、红十字国际委员会、《京都议定书》等都体现着某种权威。由于治理的权威有不同的来源，因此其运作上有自上而下的一面，也有自下而上的一面。全球治理是多层次的，涉及超国家机构、跨国机构、主权国家、次国际机构、民间社会乃至个人。治理的结构是多元的，其中不存在单独的权力中心，也不存在最高的强制性权威。治理的形态是复杂的，由不同的机构和网络组成，这些机构或网络的管辖范围，在功能上或空间上常常相互交叉，而且它们的权力来源和能力也各不相同。

议题政治的展开过程就是全球治理的过程，或者可以这样理解，议题政治，是全球政治的基本模式，也是对于治理全球问题的一种应对模式，与传统的政府统治不同。在全球范围内，并不存在一个世界政府，参与治理全球问题的行为主体，除了主权国家之外，还有大量的非国家行为体。尽管每一个主权国家涉及内部事务时可以进行“统治”，但就全球范围而言，则是一种没有政府的管理模式。这种模式，就是以全球问题为主要议题的全球治理，它是以人类整体论和共同利益论为价值导向，多元行为体平等对话、协商合作，共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动。其要义包括：从政府转向非政府;从国家转向社会;从领土政治转向非领土政治;从强制性、等级性管理转向平等性、协商性、自愿性和网络化管理。作为过程的全球治理，注重处理具体事务的议题，这也是议题政治所需要的。而议题政治在主体、利益、价值导向、运作机制上突出超国家性和全球维度，在政治管理的理念和方式上发生着重大的转向，这也是走向全球治理的必由之路。

（四）议题政治与全球意识

所谓全球意识，就是在承认国际社会存在共同利益、人类文化现象具有共同性的基础上，超越社会制度和意识形态的分歧，克服民族国家和集团利益的限制，以全球的视野去考察、认识社会生活和历史现象的一种思维方式。全球意识立足于两个基本点：人类共同利益和文化的共同性。这两个基本点在人类发展进程中都有所体现，自然也融入了议题政治的进程当中。由于当代出现了全球问题，人类共同利益和文化的共同性超越了长久以来囿于阶级的、民族的利益和文化特殊性的制约和遮蔽，为更多的群体所感受和认同。首先，全球议题充分显示了人类的整体利益。缩小南北差距，振兴和发展全球经济;防止战争特别是核战争的爆发，为人类赢得和平与安全;治理工业化带来的严重污染，保护人类赖以生存的生态环境;合理使用资源，严格控制人口增长，确保人类社会的可持续发展;与国际恐怖主义、艾滋病、贩毒吸毒做坚决斗争，保障人类的正常生活和身体健康;协调、有序地开发宇宙，利用海洋，为人类争取新的生存空间，提供新的生物资源……上述种种均体现着人类的共同性。其次，全球问题在全球范围内展现了发展、和平、环境、人口、资源、人权等问题的普遍性。换言之，被称作全球议题的那些问题，几乎在所有国家都存在，因此关于解决这些问题的理论与对策往往也就具有共同的规律，至少也需要与此相关联的行为体真正地投入到议题政治的大潮之中。比如生态环境议题，“先发展，后治理”的老路已经行不通了，而应当遵循发展与治理并举的方针;解决资源短缺议题，一方面需要改变消费观念，提倡节约，另一方面又需要大力倡导和实施废物回收。诸如此类，都一再表明，作为当代最受关切的文化现象，全球议题政治不仅在规模上波及整个世界，在内容、发展规律、解决对策上也具有可重复性，能在不同国家的不同时期再现。这正是文化的共同性。议题政治所关注的全球问题的尖锐性与严峻性使得树立全球意识刻不容缓。受文明程度的限制，在很长的历史时期内，人类是封闭在狭隘的主权国家之内的，国际社会上的交往虽然存在并不断有所扩大，但毕竟不是左右一个民族和国家的主导力量。但今天，情况发生了巨大的变化。尽管民族国家仍是国际社会的主体，但国际社会的影响已强大到足以威慑民族国家生存和遏制其征程发展的地步。简言之，议题政治就具备这种力量，应对全球问题，探讨全球议题，需要整体的、世界的眼光，需要全球意识。

作者单位：北京大学

责任编辑：王克明