城镇化过程中农村宅基地流转问题的调查与思考?

汪恭礼

随着城镇化、工业化不断加快，大量农民涌入城镇，成为非农产业从业者或“城里人”， 越来越多的农村住房处于闲置或半闲置状态，隐形宅基地流转现象不断发生。本文结合安徽省宣城市农村宅基地管理的现状，在分析农村宅基地流转问题基础上提出对策建议，为推动宅基地流转规范化、科学化提供依据。

一、宣城市农村宅基地流转的几种方式

随着农村经济和环境的变化，宣城市积极开展农房确权发证、抵押贷款，鼓励农民进行危旧房和旧村改造、村庄整治、农民异地转移安置等，推动了农村宅基地流转，使农民居住环境得到了改善。

（一）农房抵押宅基地流转方式。

该市从促进农村经济发展出发，健全发证机构、制定政策规定、规范办证要件、强化服务指导、争取部门协作，使农村房屋发证工作走上规范化、制度化轨道。在确权登记的前提下，推动金融机构提升服务水平，不断完善农房抵押贷款条件、额度、期限、利率、风险管理、抵押登记、抵押农房处置等制度，将贷款抵押标的物设为农村集镇沿街、国省道沿线具有一定商业价值的“商住”两用的农村房屋，以提高抵押农房处置流转率；规定农房不得为他人作抵押担保，且抵押权人仅限于金融机构，以控制过度放开的风险。抵押农房价值分别采取双方协商、中介评估方式确定，抵押率控制在50%以内；根据农户生产经营周期确定贷款期限；为有效防范贷款风险，在贷款审核时侧重考察第一还款来源。截至目前，该市已核发农房产权证1.66万本（户），办理农村房屋抵押登记1.2万起；累放农房抵押贷款13.56亿元，不良率4.28%，低于农户小额信用贷款不良率近8个百分点。宅基地随房走，实现了宅基地抵押流转方式。

（二）宅基地整治流转方式。

该市在对存量建设用地进行调查摸底的基础上，采取先易后难的方式确定村庄土地整治项目，分别制定了挂钩试点和置换工作方案并组织实施。在确定拆迁范围、补偿标准上，坚持把群众的利益放在首位，通过多次召开村组会议，充分征求群众的意见，并把补偿结果上墙公示，严格按照市政府规定的标准给予补偿，切实做到“公开、公平、公正”。 一是与农户签订拆迁、补偿、安置协议后，及时将补偿资金发放到农户手中，为确保补偿资金在发放过程中不出现被截流挪用现象，其资金由财政部门直接打入各户的一卡通帐户上。二是实行集中安置、异地自建安置和货币化安置相结合。对采取集中安置的，安置地要结合当地美好乡村建设，统一规划、统一选址，确认建房用地面积，并负责做好征地以及道路、场地平整、供排水绿化、亮化等基础设施建设。对异地自建安置的，由被拆迁户异地按规划要求选址建房，给予协调宅基地并提前支付拆迁补偿款，尽量做到先建后拆，确保被拆迁群众生产生活不受影响。对选择货币化安置的，在附表一补偿标准的基础上，再增加35%标准（正房）一次性补偿。拆迁安置地使用村内空闲地和未利用地，尽量不占耕地。每户宅基地面积不得超过160㎡，达到分户条件的依法予以分户，但土地取得成本费用由分户者自行承担。三是以公开招标的方式组织施工队伍开展旧宅及地上附属物拆除和土地复垦，确保复垦后的土地能达到立即投入耕种的条件。

（三）农房征收宅基地流转方式。

该市对符合使用宅基地条件的农村村民住宅用房采取货币补偿和产权调换两种补偿安置方式，非住宅用房一律实行货币补偿。实行货币补偿的，按被拆迁房屋的基本价格结合成新和区位价格计算补偿金额。住宅用房选择产权调换的，根据被拆迁人家庭应安置人员确定家庭应安置面积。村民在取得新宅基地建造住宅用房后，未依法退还原有宅基地的，其原有的住宅用房不予补偿。不符合使用宅基地条件的人员所建住宅用房不予安置，如所拆房屋经核实系不符合申请宅基地条件的农业户口人员所建家庭唯一住房，则允许其按交易指导价的70%购买一套80㎡以内的安置房。

（四）宅基地自愿退出流转方式。

农村宅基地退出工作在安徽省尚在探索尝试阶段，该市将结合农村土地整治、村庄整治、美好乡村建设等工作有序推进。农村宅基地的退出，将大大提高农村宅基地的使用效率，有效整合农村零星、闲置、低效利用的土地资源，促进耕地保护，推进美好乡村建设。

（五）农房买卖、租赁等宅基地其他流转方式。

随着城镇化进程的推进，不少务工经商的农民取得一定的经济收入后在城镇购买商品房，逐步向城镇集聚，而原农村住宅无人居住或一户有多处宅基地和房屋，长期无人居住，于是就将闲置的房屋连同宅基地出售、出租给他人居住或用作经营场所。据调查，该市农房买卖不多，主要出售给那些急需建房又无处安排的本村居民居住。在一些风景秀丽、依山傍水之地也吸引了一些城市退休人员，他们购卖农房用于周末或夏季度假休闲。

调查发现， 在合工大、宣城职业学院、宣城中学、宣城二中、乡镇集镇周围、城乡结合部以及公路两旁的农户，将房屋整体或部分出租他人作为住宅、办公、休闲、仓库或其他经营服务场所，在出租房屋的同时也出租了宅基地的使用权。

二、农村宅基地流转存在的问题及原因分析

随着城乡一体化进程的推进，由于现行政策法律等条件的限制，村庄规划编制滞后等因素，农村宅基地闲置、无序流转等问题日益凸显。

（一）农村宅基地抵押制度困境。

《担保法》虽然没有禁止农村住宅所有权的抵押，但《物权法》《担保法》《土地管理法》对农村宅基地抵押转让有着种种限制，故在农村宅基地设定抵押权实现时，怎样处理抵押也成为一项难题。一是缺少权威的宅基地价值评估机构，造成不够科学认定宅基地抵押价值，宅基地就不可能通过市场表现出来，流转不可能，抵押亦不可能。二是如果债务人不能偿还贷款，金融机构将取得宅基地使用权的处置权，但由于市场机制不完善，贷款抵押物缺乏流转处置变现的市场机制和市场环境，宅基地使用权如何处置成为了关键问题。三是农民房屋及其项下的宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本，一旦出现纠纷，农民还不起款，就将失去住房及其宅基地，在农村住房保障体系尚未建全前提下，丧失基本生存条件，造成流离失所，影响社会稳定。

（二）宅基地土地整治困难多。

农村宅基地土地整治主要是拆旧建新、退宅还耕，在制定宅基地整治专项规划时，乡镇一级规划的技术力量薄弱，很难做到与村庄、交通、水利、电网等相关规划衔接好，规划深度不到位，项目选择随意性大，新的宅基地沿道路、河流松散排列，阻碍了农村居民点用地的集约化。在宅基地土地整治过程中，一些村民，特别是老年村民，恋旧情绪严重，加上农地耕种、就业出路和子女上学等一系列问题，不愿意移址建设。接受安置的中心村出于自身利益考虑，不愿将有限的土地资源提供给对当地经济发展贡献不大的外来村民。 此外，我国宅基地实行无偿使用，监管力度不够，导致农村宅基地超占严重、“一户多宅”现象突出，居民点分散、零乱、房屋结构差距大、私搭乱建严重、空闲住宅数量较大、应拆未拆房屋数量较多，加上近几年农村中已建成了大量新房，对它们进行拆迁的费用相当高，这对宅基地整治、安置小区建设投入带来很大压力。

（三）农房宅基地征拆难度较大。

目前我国还没有对农村房屋拆迁、宅基地征用的一个专门法律和规章，给农房宅基地征拆工作增加了难度，也让农民保障自身利益没有法律武器。一些项目为赶进度，在安置规划未经批准、安置地块内的水、电、路等基础设施未建设、拆迁安置户各种建房手续未办全的情况下仓促征拆，房子拆了，宅基地征了，安置房却迟迟未能建好，让农民自行到外村租房晢住，过渡时间长，生活不方便，反响较大。一些农民在经济利益的驱动下漫天要价，严重影响农房宅基地征拆进度。

（四）宅基地自愿退出机制效果不明显。

担心宅基地退出后会被收回承包地，失去既有的农村集体经济土地征收补偿分配等权益，也难以保障以后的预期的权益。城里房价高，农民自愿退出宅基地，可得几万元奖励（宣城市宁国市农民自愿退出宅基地每亩最高可获6万元补助），到城里买房子连一个卫生间都不够。担心一旦在城市失业，买不起也租不起房子，水、电、气等基本生活成本无法承受。多年的新农村建设，农村居住环境逐年变好，而城区生活成本较高，在城市居住优势逐渐减弱，返乡居住还可以兼顾家庭。

（五）农房买卖、租赁等宅基地流转障碍。

现行法律和国家相关规定，宅基地不能单独转让，可以随地上房屋的转让、赠与和继承而一并被转让、赠与和继续。但只允许在本村集体经济组织的成员之间转移，禁止城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。现行法律法规允许农民出租其住宅，实际上住宅占用的宅基地一并被出租，城镇居民便采用长期承租农宅这种变相的手段购买农民的住房和宅基地。农房买卖、租赁等宅基地流转不受法律保护， 没有一户农民宅基地房出让后能办到合法手续。当转让、出租行为发生后，双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能依法判处这种交易不成立。因此，这种农房买卖、租赁等宅基地流转行为无法律保障。

三、推进农村宅基地流转的建议

加快推进农村宅基地流转，对于促进美好乡村建设意义重大。要根据国家有关农村宅基地法律法规，严格农村宅基地管理，依法保障宅基地的用益物权，不断提高土地的集约节约利用水平。

（一）开展调查摸底，做好农村宅基地不动产确权登记。

国务院颁布了《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。开展农村宅基地调查摸底是农村宅基地确权、不动产统一登记和颁证工作、农村宅基地流转的前提。对农村宅基地进行调查，建立台帐，能够实时准确地掌握不动产交易的情形，了解村民拥有住房和宅基地使用情况，更有针对性地出台和落实农村宅基地流转政策。要按照《不动产登记暂行条例》，进一步完善农村宅基地及房屋确权、登记、颁证实施办法，通过不动产登记确认产权，使农民所拥有的宅基地和房屋产权清晰明确。建立信息平台，将农民所拥有的宅基地和住宅登记信息纳入平台，与住房城乡建设、农业、林业、国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门信息互通共享，为建立社会信用体系提供技术保障，维护农村住房宅基地交易安全，提高交易效率。农村住房宅基地无论是抵押、买卖还是征收、出租以及宅基地审批，只要到信息平台查一下就可以准确、快捷地了解农村住房宅基地的权利归属和内容，有效地防止各种欺诈骗局。

（二）加强规划管理，促进宅基地有序流转。

要以当地经济社会发展规划为依据，结合农村宅基地调查摸底情况，编制土地利用总体规划和村庄（布点）建设规划。在不突破土地利用总体规划确定的用地面积和范围内，从方便农民生产、生活的实际出发，积极推进农宅集居化建设，合理布点村庄，控制宅基地用地规模和布局。村庄建设规划一经批准，任何单位和个人不得随意变更和调整。在村庄范围内进行的各项建设，要充分利用村内老宅基地、各种废弃地、闲置地，必须符合村庄建设规划。优化村庄内部用地结构，合理安排公共设施用地、生产用地、道路用地和农民建房用地。在村庄（宅基地）整治、农房宅基地征拆过程中，将布点村庄作为安置区。宅基地自愿退出的农户，一旦城里难以落户，允许他们在布点村庄按规定标准购买宅基地建房。安置户和购买宅基地的农户以及布点村庄原有农户，在统一规划的基础上，根据各自不同家庭人口、生活需求以及审美观设计房屋样式及庭院布局，避免农民随意建房、乱占土地，杜绝少批多占等不合理现象。

（三）破除法律障碍， 放开宅基地使用权的流转。

在认真分析总结各地成功经验和做法的基础上，适时修订《土地管理法》《担保法》《物权法》等相关法律法规，完善《不动产登记暂行条例》，出台《农村宅基地管理办法》，明晰宅基地产权，对宅基地使用权的取得、抵押、转让和法律责任等方面做出明确规定，形成一整套规范的宅基地流转法律体系。出台评估管理、技术规范等有关法律、业务准则以及区域性评价指标体系， 组建独立专业评估机构，培养专业资质评估人员，规范宅基地使用权价值的评估，出具真正具有法律效力的评估报告，为开展农村宅基地流转创造有利条件。放开宅基地使用权的流转，建立起规范、有序的农村宅基地流转市场和合理的价格体系， 适度引入竞价机制，在相关网站等信息平台公布农村宅基地使用权市场价值评估程序和可供流转宅基地的评估价格，发挥市场在农村宅基地的有效配置作用。

（四）规范行为，规避宅基地抵押贷款风险。

要结合实际情况，出台相关措施和政策，制定有效、科学的管理方法和制度，明确贷款对象、额度、利率和期限，建立规避贷款风险机制。金融机构在贷前设置农户申请农房宅基地抵押贷款必要的条件，如农户有多幢房屋的，在留有一幢满足居住的情况下，可将其他农房宅基地抵押； 农户仅有一幢房屋的，须提供第三人为其提供居住的担保，以保证农户的抵押农房宅基地变卖处置后仍有安居之地。同时，必须经农户宅基地所在地集体经济组织同意，并出具同意抵押、处置证明；在贷后构建日常监测、信息管理、考核监督的检查体系，对抵押贷款农户定期不定期进行走访调查，倾听客户诉求，掌握客户情况，特别是对贷款资金运用和经营状况进行管控，确保信贷资金专款专用，防范贷款风险。政府部门要根据农户贷款用途，每年按农房宅基地贷款额度一定比例设立专项风险补偿基金，增强抵抗风险能力。

（五）理清思路，梯度推进农村宅基地整治。

对靠近集镇、交通便利等居住环境好的村庄，纳入村庄布点规划，根据土地利用总体规划确定村居用地规模，防止村庄盲目扩张。控制零星村落发展，对零星村落农民申请建房时，在布点规划村庄内或附近大村落内，严格按国家制定的标准批准供给宅基地，逐渐减少村民在零星村落住居。积极推行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩工作，将布点规划村庄或大村落附近的零星小村落归并到布点规划村庄、大村落，腾出的土地进行复耕，增加耕地面积。利用农村宅基地管理（或不动产登记）信息平台，核实村民申请建房情况，用科技手段管理宅基地审批，杜绝农村超占、“一户多宅”现象发生。

（六）以人为本，阳光推进农房宅基地征拆。

要大张旗鼓地宣传现行农房宅基地征拆政策，主动向群众公开有关的政策法规和工作流程，明确界定拆迁范围和时间，让征拆政策入心入脑，及时消除群众的疑虑，潜移默化地改变农民对征拆的认识，从而支持依法征拆。在农房宅基地征拆补偿工作中，坚持“一把尺子量、一个标准补”的原则，丈量、补偿都做到准确到位。在群众聚集多的村口张榜公示安置方案、补偿方法、被征拆户的户籍情况、可享受安置房指标、购房补助及房屋合法性认定情形等，使农房宅基地征拆补偿工作在透明、公开、公平、公正的环境中推进，增加公信力。在农房宅基地征拆补偿工作中，采用“产权置换”、“提供宅基地自建”和货币补偿相结合的安置方式，尽可能满足农户意愿。征拆前，科学合理规划安置小区的建设，把安置小区建成功能齐全、设施完善、交通便利的新社区，让选择“产权置换”的农户享受到文化教育、健康娱乐等公共服务；对选择“提供宅基地自建” 的农户，在临近布点规划村庄内提供宅基地，允许农户按照村庄规划自建住宅；对于选择货币补偿的农户，及时兑现补偿协议，足额发放补偿款，绝不可拖欠农户一分钱和打一张白条。同时，倾听群众意见，正视合理诉求，利用乡村干部生活在群众中，人缘广泛的优势，对一些“钉子户”一对一上门做思想工作，不厌其烦地解释政策，解开思想疙瘩，直到他们点头答应支持工作。

（七）完善机制，稳妥实现宅基地有序退出。

要充分尊重农民意愿，引导他们自愿退出，不可强制推行。宅基地退出按面积给予奖励，宅基地上的建筑根据拆迁标准给予补偿。宅基地退出的农户，可选择现金补偿，也可选择在临近乡镇、县城安排安置房，还可选择临近布点规划村庄内提供宅基地按照村庄规划自建住宅。要充分考虑退宅农民就业情况，稳妥和有序地推进宅基地退出，不可不顾退宅农民生产生活出路而冒进。对已在城镇购置商品房或愿意进城镇规划区定居，且以后不再申请新宅基地的农民，鼓励自愿退宅；建立健全覆盖城乡的促进就业长效机制，开展就业培训指导，提高农民就业能力，对非农收入占主导地位的家庭才纳入宅基地退出对象。同时，健全覆盖农村、城乡同筹的医疗、失业、养老、住房等社会保障体系，建立农民失业保险制度和最低生活保障制度，解决农民的基本生活问题。着力完善农村住房保障、农村社会养老保险与合作医疗保障制度等农村社会保障体系，弱化宅基地保障功能，解宅基地退出之忧。

（八）加强监管，在一定条件下允许农房宅基地买卖、租赁。要允许农房自由对外出租，也允许城镇人口承租农房，但对租赁限期给予限制，如可以一年一租，也可三年五年一租，不可以租代买。要允许农房宅基地买卖、租赁，也允许城镇人口以及本经济组织外农民买卖、租赁农房宅基地，但出卖、出租农房家庭，必须在出卖、出租农房后，还有一处自居房屋；购买农房和承租宅基地建房家庭尚无住房。城镇以及本经济组织外无房家庭购买农村房屋或租赁宅基地建房，要通过不动产登记信息确认符合条件者且农房宅基地所在集体经济组织三分之二成员同意，所买卖的房屋或租赁宅基地所建房屋有批准权的机关应当批准，并办理房屋所有权和宅地基使用权产权变动手续。城镇以及本经济组织外无房家庭仅允许购买一处住房或仅允许租赁一处宅基地建房，占地面积不允许超过每户宅地基规定标准。加强监管，坚持一户一宅，凡农户申请宅基地的，必须符合土地利用总体规划、村庄规划和新民居设计要求，对不符合要求的一律不批准宅基地。对多占、超占宅基地实行有偿使用的同时，征收高额不动产税，提高持有成本。成立农村农房宅基地收储机构，对农民自愿退出或放弃持有的农房宅基地进行收购储备。对零星村庄收储的房屋可用于征迁临时安置、过度房，当达到一定规模后，实施土地整治；对布点村庄收储的农房宅基地，可以用于征迁安置房或提供给征迁户自建住房，也可转让给符合条件的村（居）民居住或自建住房，宅基地还可建安置房。

（作者单位：安徽省宣城市宣州区铁路工作（电力协调）办公室）

责任编辑：欣闻