新农村建设土地流转中农民权益保障探究

康卫平　李姣

[摘 要]进行土地流转是我国经济社会发展的必然，然而在土地流转过程中也应看到出现了不少问题。该文分析了土地流转中农民权益损害原因，提出了明晰土地产权、坚持依法自愿有偿原则，转变政府职能，避免权力的滥用、规范土地流转机制和程序加强法律宣传、强化农民的法律知识和维权意识这些针对性措施来规范土地流转，保护农民权益。

[关键词]土地流转；农民权益；保护

[中图分类号]F301 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）08 — 0114 — 02

随着我国现代化的不断推进和社会主义市场经济的不断深化，进行农村土地流转成为适应农业现代化发展的必然要求。然而在土地流转过程中也应看到出现了不少问题。其中最突出的问题是对农民的合法权益保护不够，这影响了土地流转的健康发展。因此探讨在土地流转中如何保障农民权益具有重要现实意义。

一、土地流转概述

（一）农村土地流转的定义

农村土地流转可以区分为广义的农村土地流转和狭义的农村土地流转。广义的农村土地流转既包括土地经营权的流转，也包括土地所有权的流转，而我国农村土地流转是在坚持土地所有权不变的前提下土地使用权经营权在各经营主体内的自由流转，以实现土地效率的最大化——即投入和产出的最大化，并在此基础上带来的土地社会福利最大化的过程。及我国土地 流转为狭义的流转。土地流转是健全社会主义市场经济的客观要求，土地流转是实现农业现代化和提高农业生产率的必然途径，土地流转是应对外部挑战的需要。

二、土地流转中农民权益损害现状

（一）农民主体地位及权益受到损害

进行土地流转主要解决土地流转主体是谁，即由谁流转，怎样流转，流转利益由谁占有的问题。土地作为农民生存和发展的基石，是农民的命根。因此土地流转就必须尊重农民的主体地位。而在土地流转的具体过程中卻出现了政府职能定位不准，过多的干预农民土地流转，政府与民争利，农民主体地位及权益受到损害的现象。改革开放以来，伴随着城市不断向郊区扩张，以及小城镇建设的不断推进，房地产热、大学城、开发区、小城镇建设的逐步升温，农民主体地位和权益损害越来越严重。这严重影响了我国经济社会的健康发展和社会的和谐稳定。

（二）土地流转补偿标准低，农民所得利益少

土地流转补偿标准低。首先，我国目前所实行的征用耕地办法中明确规定；土地补偿费最高不得高于被征前耕地前3年平均年产值的30倍。①很明显，这样的一个补偿标准是很模糊的。没有最低值，存在很大的主观性。农村的土地资源利用率不是很高，有的甚至存在着荒废的现象，由此可知其补偿标准远远低于其现实产出值。再者，由于征地补偿标准一般是按照土地原用途的年产值倍数来确定的。因此并没有考虑到土地作为一种资源的增值属性，土地一旦被征出，则农民将彻底与这块土地没有任何直接联系，土地的增值利润农民是不能够分享的。最后，即使在这样不利于农民的补偿标准下一些地方政府，基层政府组织也不放过对农民利益的侵占。对农民的土地补偿费大量的截留和挪用的现象屡见不鲜，种种原因导致我国土地流转标准低，农民所得利益少。

（三）土地流转纠纷时有发生，并呈现愈演愈烈趋势

近年来，伴随着城市不断向郊区扩张，以及小城镇建设的不断推进，因住房用地、工业用地、教育用地以及小城镇建设的逐步升温，土地流转纠纷时有发生。在群体性事件的形成原因中，征地拆迁引发的群体性事件占一半左右，而且冲突持续时间长，影响范围广，社会危害大，教训也深刻。基础不牢，地动山摇。农村占全国人口的一半多。这样的涉及农民安身立命的农村土地流转，转让问题如果得不到合理解决，将会严重损害政府的形象和公信力，影响我国经济社会发展，甚至是社会的稳定和国家的久安长治。

三、土地流转中农民权益损害问题原因

（一）产权不明晰，农民缺乏自主权

农村土地产权不明晰和产权的制度性缺陷，是导致土地流转纠纷和冲突爆发此起彼伏的深层次原因。我国的《宪法》、《农业法》、《民法通则》以及《物权法》等法律对土地产权作出了明确规定：农村土地实行农民集体所有制，但对于“集体”的定义比较模糊，如《宪法》简单地界定为集体所有，《农业法》界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织，《民法通则》界定为乡村两级。然而究竟属于哪一级，流转主体是谁，在流转中如何处理所有权和经营权之间的关系，如何保护农民的用益权等都没有给出一个具体说明和明确规定。《物权法》把农民土地权益定义为用益物权，这是对土地产权作出的相对明确的规定。然而我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要.可以依照法律规定对土地实行征用”。①这在征用过程中就有一个补偿标准问题，其中最重要的是对土地使用功能的界定，因为土地使用功能不同，补偿标准也不一样。这就导致在土地流转操纵上存在很大的主观性和随意性。综上所述，农村土地流转在产权方面存在两个严重问题：第一， 土地所有权和使用权存在很大冲突，产权关系存在很大的不明确。第二，法律界定存在很大的模糊性和残缺性。在这两个主要问题影响下和其他因素的制约下，农民的主体地位和权力也就形同虚设，农民的自主权也就势必大打折扣。

（二）政府职能不明确

改革开放以来，我国经济发展取得举世瞩目的成就，经济的快速发展，综合实力显著增强。然而在经济社会快速发展和经济体制改革不断深化的同时，我国的政府领导能力却没有得到相应提高，政府在驾驭市场经济、应对和处理应急和突发事件、协调各种矛盾和利益以及协调不同群体之间的关系和维护社会稳定能力方面比较不足。政府在土地流转过程中的职能与作用应当而且应该在于克服市场不足，保障土地流转过程的公平和正义，为土地流转，转让的健康有序发展承当起法律支撑和制度保障，切实尊重和保护土地流转中农民的主体地位和合法权益，营造合理、有序、健康、开放的宏观和微观土地流转和转让环境。政府本应充当流转制度完善者、化解矛盾的协调者、法律制度健全者，而不是土地流转的决定者和支配者。如果在土地流转和出让中政府不切实转变职能，土地流转纠纷和冲突也就无法得到有效遏制和妥善解决。

（三）流转机制不健全，流转程序不完善

农村土地流转中普遍存在一个问题流转机制不健全、流转程序不完善。这严重阻碍了土地流转的发展。

首先，土地流转的中介服务机制不健全。土地流转是随着我国社会经济发展不断深化而产生的，这就注定了现阶段土地流转信息沟通和获取渠道很不畅通，土地供需信息网络平台发育很低，土地流转交易平台还很不完善，中介服务组织机构严重短板。在这种信息严重滞后、中介服务机制很不健全的情况下，农民对土地流转信息获取明显困难和不足。由此对土地流转市场行情就无法作出准确的预测和估算，对土地流转补偿标准也就难以把握。土地流转价格的话语权也就大打折扣，农民利益损害就不可避免。

其次，土地流转法律机制不健全。土地流转法律机制不健全是导致土地流转纠纷频发、土地流转中农民权益不断受到侵害的重要原因，也是土地流转的软肋所在。我国土地流转和出让我国在《宪法》、《农业法》、《民法通则》以及《物权法》等相关法律也做出了相应的规定。但现有法律总体上来说存在很大的问题和缺陷，具体表现在两方面 ：第一，法律界定存在很大的模糊性和残缺性。第二，缺乏具体性、规范性和可操作性。如现行法律对农村集体土地流转的前提条件、适用范围、主体地位、转让双方权利义务等问题均缺乏必要的法律规定；对补偿标准的界定也很模糊 ，存在很大的主观性和随意性。

最后，土地流转市场运行机制不健全。市场经济是市场在配置资源中起基础性作用的经济。良好的市场运作能够促进资源的合理配置和高效利用。土地作为一种资源而存在，只有将其纳入市场运作之中才能发挥其最大的效益，也能很好的避免土地流转中所产生的很多问题，如政府暗箱操作，投资者操纵土地流转价格等。而我国目前农村土地流转市场发育很低、发展也很缓慢、运行机制的不健全，这都严重影响了土地流转的水平，也不利于形成科学合理的流转补偿标准和补偿机制。

四、土地流转中农民权益保障措施

（一）明晰土地产权，坚持依法自愿有偿原则

农村土地产权不明晰和产权的制度性缺陷是导致土地流转纠纷和冲突爆发此起彼伏的深层次原因。因此必须按照“产权明晰，权属合法、权责明确，责权统一”的要求明晰土地产权。第一，是要厘清农村土地集体所有权和农户承包经营权的相互关系和权责界限，规范和协调土地所有权和使用权存在矛盾和冲，使农村土地承包经营主体的合法权益得到切实、有效保障。第二，加强法律界定的协调性、明确性和具体性，明确使用权职能以及边界，更好的保障农民的权益。使农民在土地流转中有据可循、有律可依。第三，积极稳妥的推进土地确权工作。依照法律、政策的规定、经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，确定土地产权。消除农民土地流转的顾虑。也有利于农民权利的维护。

（二）转变政府职能，避免权力的滥用

政府作为公共权力的执行机关必须严格规范自己的行为。要切实转变政府职能，做到权责统一、分工明确、依法行政。在土地流转中政府的职能与作用更多的应該在于克服市场不足、保障土地流转过程的公平和正义，为土地流转、转让的健康有序发展承当起法律支撑和制度保障。切实尊重和保护土地流转中农民的主体地位和合法权益营造合理、有序、健康、开放的宏观和微观土地流转和转让环境。政府角色应该是流转制度的完善者、化解矛盾的协调者、法律制度健全者，而不是土地流转的决定者和支配者。因此必须转变政府职能。第一 ，要规范政府职能，严格落实领导责任制。第二 ，在地流转中必须依法行政，不能以权代法。第三，建立科学合理的土地流转纠纷解决机制。第四 ，要加强对农民法律宣传，提高农民素质。

（三）规范土地流转机制和程序

健全土地流转的中介服务机制。第一，要培育土地流转的中介服务组织，加快建立和完善反映土地供需信息网络平台。第二，鼓励更多的企业和中介机构从事中介，建立政府主导的土地中介服务组织。第三，加强中介服务组织的各项法律法规制定和管理，保证各种服务中介组织健康有序发展。第四，加大对农村信息的沟通。

健全土地流转法律机制。第一，合理明确界定土地集体所有权和农户承包经营权的相互关系和权责界限。第二，明确规定土地流转程序和步骤。第三，规范流转双方的权利和义务，以及违法违约的后果。用法律的威慑力来保证农村土地流转的健康、有序与规范。第四，合理厘清征用补偿标准，防止主观随意性，主要是要明确界定“公共利益”的内涵。

健全土地流转风险保障机制。第一，严格加强对受让者的审核。包括对其经济实力，项目的长期性，项目用途以及受让者信用等级等的审核。第二，建立完备的风险预备机制，如受让者破产处理机制，资金周转困难应急机制，矛盾协调机制等。第三，完善合同的备案和管理，明确流转双方的权利和义务。

健全土地流转市场运行机制。第一 ，要加强农村土地交易基础设施建设的投入，培育土地流转交易组织。第二，完善农村土地市场运作规章制度和法律法规，逐步建立起反映农村土地供需，土地流转成本的价格市场体制。

农村土地流转成为巩固农业基础地位，发展农村经济和实现农民增收的重要途径和必由之路，是适应农业现代化发展的必然要求。土地流转是一项系统工程、又是一项长期复杂的巨大历史任务。其中最重要的是如何在土地流转中保护农民权益，这一问题解决的好坏关系着整个经济社会发展，关系社会的稳定和国家的长治久安。该文粗略探讨了在新农村建设下土地流转中农民的权益保障。希望能够对这一问题有所补益。

〔参 考 文 献〕

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〔4〕夏建芳. 农村土地流转问题梳理及破解的思路与对策.〔J〕.中国农业信息，2012，（04）.

〔5〕陆道平，钟伟军.农村土地流转中的农民权益保障〔J〕.探索与争鸣，2010，（03）.

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〔责任编辑：陈玉荣〕