对成都改革城乡二元体制的探索

田祺 蒲亚 章道云

摘要：自步入21世纪以来，作为国内统筹城乡综合配套改革试验区的成都市，对城乡二元体制予以了相关改革，其主要以城乡统筹发展作为突破口，成效显著。文章分析了以前成都试验区若干农村集体土地制度改革的措施，并对以前的实践所取得的成果和经验予以了总结：要想大力提高城市化水平，要想进一步改善城市化的质量，就必须破除城市和农村二元体制结构，在此基础上，才可以更好地走有中国特色的新型城市化道路。

关键词：城乡二元体制;改革;城乡统筹

劳动力、土地以及资金等生产要素在城乡间不受约束的流动构成城市化健康发展的先决条件，但是，由于国内存在着户籍与土地等城乡二元体制，生产要素在城乡间的非约束流动受到了限制，于是就构成国内城市化进程所面临最主要的问题。成都市是我国统筹城乡综合配套改革试验区，对破解城乡二元体制进行了一系列有积极意义的探索，本文将在总结成都试验区实践经验的基础上展开分析，为探索符合中国实际情况的城市化道路提供一些参考。

一、我国城乡二元体制的发展历程

改革开放三十余年来，我国虽然对户籍等城乡二元的制度安排进行了一系列改革，然而目前城乡二元体制还是存在着，依旧是国内城市化进程中的障碍。一方面，城市和乡村不一样的土地制度，成为发展现代农业的阻碍。第三方面，城市和乡村不一样的户籍与公共服务制度，对城市和农村间劳动力的非约束性流动造成了制约。第三方面，金融机构在农村贷出相对较少，极大限制了农村产业经济的发展。农村银行营业网点数量和功能的限制，使得在农村很难通过金融机构资金发展项目。多年来的实践表明，城乡二元结构已经极大影响到中国农村经济社会的发展。

二、以成都试验区为例探索改革

（一）对农村产权制度进行改革

为了促进土地要素的自由流动，成都试验区对农村土地产权制度进行了改革。成都市近年出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，希望通过对农村产权制度的改革，努力形成以“流转顺畅、保护严格、权责明确、归属清晰”为特色的现代农村产权制度，构建和完善农村市场经济体制机制，使得城乡资源在市场分配上机会均等，为破除城乡二元结构提供制度上的基础，并且耕地保护基金制度的建立，发起了形成很好地调动广大农民积极性的耕地保障补偿制度的试验。

（二）对户籍制度进行改革

为了推进劳动力要素自由流动，成都试验区推行了城市和农村一致的户籍制度，于近几年相继出台了《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见》，在户籍制度的管理上，实行城乡统一的新型户籍制度，按照降低门槛、放宽政策、简化手续的原则，逐步取消农业和非农业户口性质的划分，统称为居民户口。初步形成了城乡一体的劳动力市场以及就业工作责任等体系与就业服务网络。

（三）对农村金融制度进行改革

为了推进资金要素自由流动，财政更应向农村倾斜，财政部门要加快农村金融体制改革的步伐，对乡村信贷担保机制予以了健全，对社会资金流向乡村予以引导，形成一批有实力的农村金融机构，有针对性地为土地承包经营权等流转活动给予资金支持。例如，乡镇金融机构试点、政策性的农业保险试点以及成立小额贷款公司等，构建新型农村金融组织体系，为农村经济发展提供投融资服务，总之，不进行农村金融制度改革，城乡二元结构就不可能从根本上破除，只有通过调整改革，才能逐步实行城乡一体化。

三、成都试验区的改革成果

（一）城市化率的不断增加

截止2013年，成都试验区城市化率呈现出不断增加的趋势，年均提高近1.3个百分点，在《2014年成都市加快推进新型城镇化实施意见》中明确指出争取城镇化率比2013年提高0.9个百分点，达到70.24%，新增新区建成区面积23.4平方公里，以实现城市化率的快速增长，在2013年，成都市人均GDP已经达到64247.56元，从对应的人口城市化水平和实际城市化率来看，已经超过了标准城市化水平。而在以后的几年里，相应GDP所对应的城市化水平也是不断递增。

（二）城市结构的协调发展

和其他城市相似，成都试验区的城市结构特征也表现为典型的环状结构，主城区有着很强的聚集能力，这对城市率的快速提升以及城市化质量的改善的有着积极作用。自2003年实施新的城乡统筹发展总体战略以来，内环聚集的城市现状已经逐渐向比较协调发展模式转变。新的空间拓展模式是在主城区以外，大力发展郊区的小城镇，进而形成一些拥有较强承载力的城镇区域，从而使得主城区与周围小城市的协调发展。在《2014年成都市加快推进新型城镇化实施意见》已经提出必须集中力量加大外环小城市的建设，以形成示范效应，包括按照《成都市小城市建设标准》重点建设11个小城市的样板，确保2个小城市在2014年底初步达到小城市标准;而且也非常注重特色镇的建设，这些措施为城市结构的协调发展起到了良好的示范作用。

（三）城乡社会保障一体化

随着城市化的进一步扩大，成都试验区的社会保障也不断地完善，很好地处理了农民与产业之间的关系，改变了农民原来普遍以单一的收入结构，形成了多种收入来源所构成的收入结构，农民的收入将得到稳步增长，人均纯收入年均增长10%以上，不仅如此，而且城乡教育、医疗、文化、公共服务实现基本均衡，比如加大对农村义务教育的财政投入，积极促进教师区域流动，深入推进城乡教育均衡发展;不断完善农村药品供应，并积极探索统筹城乡的药品流通新模式，完善的城乡社会保障确保了城乡二元体制的改革的顺利进行。

四、结论

成都试验区在城乡二元体制改革进程中，通过城乡间的土地、户籍和资金等生产要素进行优化改革，实现了人口、城市结构及城市化率的协调发展，使城市化水平得到了极大提高。总结该试验区的探索经验，要想大力提高城市化水平和质量，就必须破除城市和农村二元体制结构，只有深入地破除不同领域的城乡二元制障碍，如土地、户籍制度及社会保障服务等，才可以更好地走具有中国特色的新型城市化道路。

参考文献：

[1]阎星，田昆，等.破除二元体制，开拓中国新型城市化道路——以成都城乡统筹的改革创新为例[J].经济体制改革，2011（01）.

[2]曹宗平.西部地区既有城镇化模式的弊端与现实选择偏好[J].当代经济研究，2011（02）.

[3]梁小琴.城乡统筹的改革样本——成都市统筹城乡发展、推进城乡一体化调查报告[J].决策导刊，2010（04）.

[4]梁正科，徐明，万远英.科学发展观视野下的四川统筹城乡发展——“成都模式”实践启示与价值[J].时代报告（学术版），2012（10）.

[5]周天勇，张弥.城乡二元结构下中国城市化发展道路的选择[J].财经问题研究，2011（03）.

*本文受西华大学研究生创新基金（ycjj2014013）资助。

（作者单位：西华大学管理学院）