凤台县耕地保护现状、重要性及对策研究

摘 要：目前凤台县存在耕地面积持续下降、法律保护缺失、质量下降、产权不明晰等问题，数据表明凤台县人均耕地面积自2007年开始持续减少，总体而言，凤台县耕地保护压力较大。凤台县应从把握耕地总量平衡、健全耕地法律体系、完善耕地补偿制度等途径解决耕地保护问题。

關键词：耕地保护、动态平衡、耕地补偿

一、引言

土地，作为不可再生的有限资源，是人类赖以生存和发展的重要物质基础。但是，我国土地，尤其是耕地，不论是在质上还是量上都发生着巨大的变化。1990年，我国 960万平方公里的国土中，耕地面积仅为95，672.9千公顷，占国土总面积的10%。随着经济的不断发展，耕地面积在不断地减少，我国人均耕地面积由1998年的1.47亩下滑至2012年的1.18亩。而凤台县耕地减少情况较全国平均水平更为严重，下表1显示，凤台县人均耕地面积较全国同期水平更低，2012年只有0.89亩，且呈逐年递减之势，2013年有稍许缓和但并未改变缩减方向。

本文从耕地的产权制度、资源利用和法律保护机制的现状出发，依据凤台县耕地保护实际情况，对耕地保护进行了相关的政策和法律分析，并结合我国基本国情，对凤台县耕地保护的实现途径提出些政策建议。

二、凤台县耕地保护现状

（一）耕地产权制度不够完善

法律规定，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，均属集体所有。集体有乡、村、组三级，凤台县有15个乡镇，234个社区（村）委会，46100亩的耕地被划分到各个组，加上集体土地实行所有权和使用权相分离的制度，集体拥有土地所有权，承包的农户拥有使用权。同时，集体对农户也缺乏约束力。

由于集体土地所有者对农田基本设施丧失了建设、管理能力，最终致使农户在获得土地使用权的同时，实际上也占有了土地的所有权。

（二）耕地质量呈下降趋势

由于农村集体土地的转让目前难以合法地进行导致土地资源流动、配置困难。由于土地制度的不断调整，不能给农民带来稳定的预期收益，从而出现粗耕粗种，掠夺式经营，导致耕地质量下降，耕地难以实现可持续利用。国土部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）下发前，地方政府对耕地的保护工作，偏重于耕地表面数量的保护，忽视了耕地质量的重要性，导致部分土地 “占优补次”、土地潴化、养分流失等诸多耕地质量问题。

（三）耕地意识淡薄

近年来，国家和安徽省政府颁布了一系列关于耕地保护的法律法规，制定了最为严格的耕地保护制度。但是，在具体耕地保护中，部分农民法律意识淡薄，认为土地是自己的，想搭就搭，想建就建，造成违法用地多发。由于国土部门的有限执法权，而多部门联合执法又难立见成效，因而多数人认为违法用地成本低，无视土地法律法规。使得凤台县的耕地保护面临较大压力。

（四）耕地面积持续下降

从图3可以看出凤台县耕地面积2004年起持续减少，2008年减少幅度最大，此后趋于平稳，国家耕地保护宏观政策加上安徽省下达新增耕地指标，2014年耕地面积增加。凤台县耕地面积变化曲线大致符合“U”型，这与我国实际情况是相符的。

凤台县耕地面积近年来持续下降，具体表现如下：

凤台县耕地利用还存在撂荒现象，农业靠天收的局面没有根本改变，经济效益较低，很多农村青壮年外出务工，目前直接从事传统农业的大多数是中老年和妇女，虽然国家免征农业税、发放种粮补贴等措施，仍不能充分调动农民种地的积极性，仍然存在撂荒现象。

三、耕地保护的重要性

（一）关系到国家粮食安全

保障国家粮食安全最根本的就是要保护耕地。我国之所以把保护耕地作为国家的一项国策是因为耕地是粮食的载体，只有耕地数量和质量都得到了合理的保护，才能解决我国农业发展问题，才能解决我国农民收益低的问题，才能解决我国新型城镇化建设与发展问题。耕地保护关系到国家粮食安全，关系到我国的三农问题。

下图是2004-2014年间凤台县农业播种面积和粮食产量变化关系趋势图（为便于观察比较两者变化趋势，本文将数据做适当数学处理，分别取播种面积数比2，粮食产量数比10，以置于同一纵坐标散点图中），

图中粮食产量波动浮动较播种面积大，这是因为粮食产量是由诸多因素决定的，播种面积是其之一，另外天气状况、农业现代化水平、化肥农业施用量等等都会影响粮食产量。虽然图中，粮食产量与播种面积并不能完全同步，但可以肯定的是，所以，播种面积、耕地面积是粮食产量的保障。

（二）关系到凤台县经济社会的可持续发展

在所有的土地中，耕地是可以转换为很多其他用途的用地。例如耕地可以转化为林地、园地、草地和各种建设用地。作为第一产业的农业，虽然不能像其他产业一样产生很大的收益，但是作为经济风险最低的产业，耕地的经济效益也不可忽视。

保护耕地对于发展现代农业产业（建设生态农业园区、观光农业园区）具有基础作用。凤台县在发展现代农业方面，可以以耕地保护为核心、循“产业优势、技术进步、产业关联”的原则，着重建设园艺观光、科技示范、乡村旅游、文化传承等现代农业，进而实现凤台县经济社会可持续发展。

（三）对生态环境保护作用重大

耕地作为一种稀缺的、不可再生的自然资源和经济资源，不仅有经济社会功能和相应的价值，更具有生态功能。主要体现在以下几个方面：

1.保護农田生态系统，防止土地流失、土地沙化。农田生态系统是生物生产力最高的生态系统，它提供者全世界66%的粮食供给，是地球上最重要的生态系统之一。保护耕地就是保护农田生态系统，就是保护我们赖以生存的生态环境，也是保护绿色植被，防止土地退化。

2.保护生物多样性。耕地在保护动物多样性上也起到了重要作用。因为有了耕地就需要有相应的池塘、水渠、田埂等附属设施，这些用地为野生动植物提供了栖息场所，这对于保护生物多样性具有重要的生态价值。而如果都变成建设用地和其他地类，这些栖息场所就会消失，必然影响物种的多样性。

四、凤台县耕地保护的政策建议

（一）把控耕地总量的动态平衡

耕地总量动态平衡是指，在一定时期、一定行政范围内开垦增加的耕地总量不少于减少的耕地总量，从而使耕地总量保持稳定。实现耕地总量动态平衡一方面要开垦新的耕地，另一方面控制耕地的流失。实现耕地的开源节流主要途径有以下几点：（1）调动农民积极性，对荒废的土地进行开发、农田进行整改。对于遭到工业破坏的土地进行复垦，使其恢复耕种条件。新农村建设中，很多农民都有旧宅基地，对就宅基地进行改造还田，开垦成耕地。（2）集约利用土地，提高土地利用率，保持耕地总量动态平衡包括耕地数量上的平衡和耕地质量上的平衡，二者缺一不可。

（二）完善占用耕地补偿制度、改革征地制度

凤台县目前按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责交纳耕地开垦费，委托补充耕地。为了完善耕地占用补偿制度，个人、政府和社会资金等投入土地复垦中，多途径增加耕地。土地开发企业具有相关的专业知识，他们能最大限度地提高土地的单位生产力，同时在开垦和维护新的耕地时注重耕地质量。由于土地开垦难度加大，拆迁补偿标准提高，以及复垦潜力逐年减少，优质的新增耕地呈逐年减少之势。

目前，随着我国经济加速发展，建设用地供不应求，在征用农村集体土地时，出现了一些新问题，直接影响了用地的供给和农民的根本利益。改革征地制度，规范征地范围，合理制定征地补偿标准，拓宽被征地农民的安置途径，保障农民的合法权益。

（三）健全法律体系、保障农民土地权益

健全土地用途管制制度，完善土地开发、整理、复垦制度。针对土地开发、复垦中存在的违反法律法规的问题，要进行严格规范，加大监管惩戒力度。建立科学全面的法律制度和法规体系，完善基本农田保护制度。制定监管机制、耕地质量监测机制等。

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作者简介：孟雁舒，安徽省淮南市凤台县国土资源局。