金正恩时代朝鲜的经济改善政策及其评价

崔文，金华林

（延边大学 经济管理学院，吉林 延吉 133002）

2012年起朝鲜正式步入了金正恩时代，摆在新领导人面前最大的难题之一就是如何改善民生问题。由此在对内经济政策上，2012年4月金正恩提出了在经济建设中坚持社会主义原则的基础上，努力调动基层劳动者的生产积极性问题，并在2013年的“新年贺词”中强调要改善和完成“经济管理方法”。2013年3月的朝鲜劳动党中央委员会报告中正式提出当今朝鲜的重要课题是研究和完成“朝鲜式经济管理方法”，并把试点运行中的“朝鲜式经济管理方法”在全国范围内进行推广。同时，在对外经济政策上，金正恩于2013年3月提出要实施对外贸易的“多元化和多样化”，积极引进外资，于2013年11月宣布建立13个经济开发区，而到2014年7月则再增加建立6个经济开发区，由此朝鲜的对外经济特殊地带由“点”扩展成“线”，开创了对外经济发展的新局面。

在我国国内，关于朝鲜政治经济体制及走向的研究中，朴英爱、巴殿君（2013）提出了朝鲜的政治体制主要表现为坚持主体思想、先军政治、遗训统治等；［1］姜龙范（2013）介绍过朝鲜核战略的目标与内容以及核外交的实施；［2］陈龙山（2008）发现了朝鲜的对外贸易依存度虽然很低，但2004年对中国的贸易依存度高达48.2%；［3］此外，朴光姬（2012）分析了中朝经贸关系转型中的困境并提出了相关对策。［4］但是，目前关于金正恩时代的朝鲜经济改善政策及其发展变化的研究较少，由此本文针对金正恩实施的“朝鲜式经济管理方法”和“经济开发区建设”，分析其背景和实质并对其政策效果进行简要评价，力求为朝鲜经济研究注入新内容。

一、20世纪90年代以后朝鲜主要经济政策的简要回顾

1990年10月东德和西德实现统一，1991年12月苏联被解体分裂成15个国家，标志着原有的欧洲社会主义阵营基本瓦解，社会主义国家之间的国际分工以及由此达成的以“友好价格”为基础的易货“记账式贸易”也随之终止。此外，我国和越南向市场经济转型并也退出了“记账式贸易”，由此朝鲜的对外贸易受到重创。1994－1997年朝鲜连续四年发生了重大的自然灾害，这使困境中的朝鲜经济雪上加霜、难上加难，朝鲜出现了粮食危机。在这样的经济环境之下，朝鲜自1957年实行农业集体化以来一直实施的粮食配给制也无法正常运行，因此朝鲜内部开始滋生各种民间交易和局部性市场经济因素，居民生活开始依赖集市，大多数人参与集市交换。

进入21世纪，朝鲜的集市已扩散到全国各地，因此2002年7月朝鲜政府颁布了《7·1经济改善措施》，正式进行经济的制度化改革。即在坚持先军政治的基础上寻求经济复苏，把国家财力和资源集中投入于国防工业和支柱产业，其他经济部门依靠市场机制，走出自力更生之路。此后，以消费品领域为中心，不断加快市场化进程，居民生活大多通过市场来解决，并且市场化因素又不断渗透到制造业。2009年11月，为了控制市场从而树立计划经济的绝对主导地位，以及为应对通货膨胀，朝鲜进行了货币改革，发行了新货币，以1：100的比例交换新旧货币，此外还封锁综合市场，禁止外汇交易。但是在朝鲜社会主义计划经济的商品供给体系还未完全恢复的状况下，所进行的货币改革和封锁市场等措施，引发了朝鲜经济的混乱。结果，朝鲜的货币改革未获成功，2010年民间市场以及外汇交易重新得以开放。

2011年12月，朝鲜领导人金正日逝世，2012年起朝鲜正式步入了金正恩时代。为改善民生问题，2012年4月金正恩提出要充分调动基层劳动者的责任感，促进经济增长，并在2013年的“新年贺词”中提出要实施新的“经济管理方法”，并于3月把试点运行中的“朝鲜式经济管理方法”在全国范围内进行推广，2013年11月又宣布在全国范围内建立13个经济开发区，2014年7月再次宣布增加建立6个经济开发区。

二、“朝鲜式经济管理方法”的内容与实质

（一）“朝鲜式经济管理方法”的内容

“朝鲜式经济管理方法”的正式提出始见于金正恩的2013年“新年贺词”中，而对其进行规范性的解释则在2013年3月金正恩的朝鲜劳动党中央委员会报告中。具体解释为：体现主体思想的“朝鲜式经济管理方法”是指，在坚持生产手段的社会主义所有制的基础上，在国家的统一指导下，所有企业独立、创造性地进行经营活动，并使劳动者作为生产和管理的主人翁，履行自己的责任和作用的社会主义企业管理方法。［5］其核心点为把经营权利下放至劳动现场并进行按劳分配。从前，工厂只生产国家下达的生产计划，其余时间进行设备的保修等，但是实施“朝鲜式经济管理方法”以后，在完成国家生产计划的同时，可以独立与其他工厂签订生产合同并编制生产计划。同时，工人的劳动报酬也由企业独自决定，也就是说，在企业总收入中扣除中央预算和地方预算等应该上缴部分以外，其余收入全部由企业拥有，企业则根据工人的劳动表现，支付劳动报酬（生活费），且其分配数额没有限制，［6］即企业收益的全部可用于劳动者报酬。

在农场，前几年实行的是“分组管理制”，但目前进行分组管理制度下的“包田担当制”。通常在协同农场里，作业班之下的编制为“分组”，“分组”里的人数大约为20名，经营50町埔（1町埔＝1.8米×1.8米×3000＝9720平方米）土地。“包田担当制”是把“分组”再细分为3－5名成员，并让他们承包一定的农地进行耕耘。［7］从种植准备到收割以及碾米，均由承包农田的农民独立完成，并按其收成扣除应该上缴国家的部分，分配给农民。农民通常把自己生活之需的谷物以外的剩余部分卖给国家粮食销售所，其价格基本参照市场价格，而以前则依据国家定价，由此新的经济管理方法实施以后农民的收入大大增加。

（二）“朝鲜式经济管理方法”的实质

2013年3月开始实施的“朝鲜式经济管理方法”的核心点为“经营权的下放”与“按劳分配的原则”。也就是说，生产手段是国家所有，厂长也是国家任命，但所有企业的经营活动由企业自主安排，企业履行国家下达的生产计划以后，其余的产品订单以及生产，由企业自己做主（没有国家计划的中小企业，厂长的独立性则更大，在上缴提前拟定的利润目标的前提下，一切生产可以独立安排）。同时，上缴国家的中央预算和地方预算等份额以外的收入，全部归企业所有，并且工人的工资也由企业自主决定，企业根据工人的劳动时间和技术级别，按劳分配。农业领域也像企业一样，农业设备和肥料等可向国家申请提供，收获以后，按一定比例上缴国家，剩余的谷物归农民所有。

“经营权下放”和“按劳分配原则”实施以后，将会导致企业与企业之间、工人与农民以及农民之间的收入差距，产生是否向“资本主义”靠拢的疑问，朝鲜方面的解释为，目前朝鲜实施的是集体主义的经济管理，工人和农民作为主人翁充分发挥自己的责任和作用，这并没有违背集体主义。同时，对多劳动的人与少劳动的人给予相同利益的平均主义也不是社会主义的分配形式。［6］

朝鲜的这些政策与思维变化，显示了朝鲜内阁要走商品经济道路，同时要让计划经济与商品经济并存，以及做到生产手段的国家所有权和企业经营权的适当分离。企业在执行国家计划之后，在生产和经营上享有广泛的自主权，由此将成为相对独立的经济实体。同时，存在商品价格的“双轨制”，即在国家定价和市场价格并存的情况下，企业自主分配时，可以参照市场价格进行分配以及进行实物分配，由此工人和农民的报酬相应得到了提高。

三、《朝鲜民主主义人民共和国经济开发区法》的颁布与19个经济开发区的建立

（一）《朝鲜民主主义人民共和国经济开发区法》的颁布与主要内容

金正恩在2013年3月的朝鲜劳动党中央委员会全员会议上的报告中提出，要实施“经济建设和核武力并进”的新的战略路线，并提出对外贸易要面向多元化和多样化发展，并要求在元山和七宝山等地区发展旅游，各道（相当于省）则要立足于自身的道情建立有地方特色的经济开发区。此后，朝鲜各道争先研究建立经济开发区，且中央政府也着手研究并起草了相关的法律和法规，其中最引人注目的就是《朝鲜民主主义人民共和国经济开发区法》（以下简称《经济开发区法》）。

朝鲜《经济开发区法》于2013年5月29日，由朝鲜最高人民会议常任委员会以政令第3192号颁布。《经济开发区法》共有7章、62条以及2个附则，其内容类似于朝鲜2011年修正、补充颁布的《罗先经济贸易区法》。但《经济开发区法》在罗津、黄金坪和威化岛、开城和金刚山4大经济特区不能适用，由此《经济开发区法》成为了除4大经济特区外在全国范围内各经济开发区中普遍适用的法律，预示着朝鲜的改革开放将步入新的局面。表1为《经济开发区法》的整体框架和主要内容。

表1 《经济开发区法》的框架和主要内容

此外，2013年10月，朝鲜最高人民会议常任会议以政令第3404号，颁布了把国家开发总局改编为国家经济开发委员会的决定，并组建了朝鲜经济开发协会，为经济开发区建设构建了明确的政府指导和管理的职能部门。国家经济开发委员会①朝鲜于2014年6月18日又把负责招商引资的合营投资委员会、负责建设中央级经济特区和地方经济开发区的国家经济开发委员会并入负责对外贸易的贸易省，成立了对外经济省。作为朝鲜内阁直属的中央机关，将制定与特殊经济区开发相关的国家战略，选定各道的具体经济开发区、准备政府要审议的材料以及法律法规的修订与补充等全国性工作。国家经济开发协会作为民间性质的协会，主要服务对象为国外非政府机构以及国外民间协会和团体、企业和个人，帮助这些机构和投资者联系朝鲜的政府机构以及企业，促进投资，并组织举办投资说明会、研究讨论会和开发区宣传活动等。

《经济开发区法》的制定和国家经济开发委员会、经济开发协会以及各道开发区管理委员会的组建，为朝鲜的经济开发区建设构筑了基本的制度基础和管理机构以及推进力量。通常，各道人民委员会依据道情和自身的比较优势提出经济开发区建立计划，并向中央特殊经济地带指导委员会递交创建申请书，国家审议委员会对此进行审议，如果得到批准则通过朝鲜最高委员会政令形式向全国以及国际社会发布。

图1 朝鲜19个经济开发区位置图

从朝鲜各道的角度来讲，建立经济开发区的主要目的是促进地方经济的快速发展和提高道民的生活水平。近期朝鲜开始实行地方预算制，各道在维护国家发展大局的基础上，自身要充分做好地方预算、搞好地方福利。经济开发区的成功运营将对地方产业和地方企业的发展、地方预算的增加、地方居民收入的提高起到积极的正能量作用。由此，地方政府官员和企业负责人正积极努力学习经济开发区相关的业务知识和相关法律以及国外经验。

（二）19个经济开发区的建立：地理位置、引资目标额以及发展计划

2013年11月21日，为吸引外资、振兴经济，实现对外经济贸易的“多元化和多样化”，朝鲜最高人民会议发布政令宣布在朝鲜各道建立经济开发区，共设立了13个开发区。这些开发区包括工业开发区、农业开发区、旅游开发区、出口加工区等。具体为：在平安北道设立鸭绿江经济开发区；在慈江道设立满浦经济开发区、渭原工业开发区；在黄海北道设立新坪旅游开发区、松林出口加工区；在江原道设立岘洞工业开发区；在咸镜南道设立兴南工业开发区、北青农业开发区；在咸镜北道设立清津经济开发区、渔郎农业开发区和稳城岛旅游开发区；在两江道设立惠山经济开发区；在南浦市设立卧牛岛出口加工区。朝鲜对各道成立的经济开发区行使主权。

2014年7月23日，朝鲜又发布政令增设了6个经济开发区，即平壤市恩情高技术开发区、黄海南道康翎国际绿色示范区、南浦市镇岛出口加工区、平安南道清南工业开发区、平安南道肃川农业开发区、平安北道青水旅游开发区，由此共建立了19个经济开发区。按区域来说，中朝边境地区有6个，东海（日本海）地区有5个，西海（黄海）地区有4个，内陆地区有4个；按地区来说，咸镜北道有3个，咸镜南道、黄海北道、慈江道、平安北道、南浦市、平安南道各有2个，黄海南道、江原道、两江道、平壤市各有1个。由此朝鲜的对外开放举措从“点”扩展为“线”，为朝鲜经济的发展注入了新的动力。以下用图1和表2介绍了19个开发区的地理位置、面积、引资目标额以及发展计划。

表2 朝鲜19个经济开发区简介

续表2 朝鲜19个经济开发区简介

四、金正恩时代朝鲜经济改善政策的评价与展望

从2012年开始，朝鲜以少数工厂和农场作为试点，并于2013年3月开始在全国推广“朝鲜式经济管理方法”，朝鲜采取的是较为谨慎且渐进的推进方式。2012年进行试点，内阁与经济学家、基层干部多次进行研讨、总结经验，再从点、线铺开到面。“朝鲜式经济管理方法”的侧重点为基层，即以工厂和农场为中心，以调动劳动者的生产积极性和生产能力、充分挖掘供给潜力为主，进而拉动朝鲜的经济增长，解决供给不足的经济痼疾。相反，经济开发区的推出步伐迅速且数量众多。关于金正恩时代朝鲜经济改善政策，评价和展望如下：

第一，工厂的试点工作快于农场，且更具深度、效果更好。工厂的“经营权下放”与“按劳分配原则”的实施，起步于2012年下半年，并于2013年3月全面推行；而农场的“包田担当制”则在2012年进行试点，2013年要进行全国普及，但是农业的周期为一年，试点的成效总结有限，2014年也对各农场的部分土地实施了“包田担当制”，但并未完全铺开。此外，不同地区的土质也不一样，农民与农地的配比也不同，朝鲜得出的普遍结论是“农地少、人员多的地方包田担当制效果好，但农地多、人员少的地方则不一定”。

我国也曾在20世纪80年代为了尽快恢复生产和搞活国有企业，实行过与“朝鲜式经济管理方法”类似的国有企业的“放权让利”改革，即给予国有企业以必要的独立地位，扩大企业自主权，并实行利润留成。在扩权的初期，企业表现出很高的增产增收的积极性，但是生产效率并没有明显提高，而且很快就出现了经济秩序混乱、财政赤字剧增和通货膨胀等弊病。“放权让利”的局限性在于：一方面，将激发管理层和劳动者的生产积极性，尤其是让蕴涵在一些管理层身上的企业家才能激发出来，企业的经营决策变得及时和准确，从而产生了一大批明星企业；另一方面，“放权让利”改革导致国家对企业内部人控制的失控，随着“放权让利”的不断深入，“厂长负责制”逐渐确立，国营企业负责人的权力极度膨胀，他们试图把掌握的资源归于自己，从而会带来国有资产的流失问题。

因此，仅靠“朝鲜式经济管理方法”，虽然在初期能提高生产积极性和劳动者工资，但是综合性的配套改革如价格、财政、税收和金融等改革跟不上，其效果将是短暂的。我国的经验表明，国有企业的“放权让利”效果有限，企业发展的驱动力在于“民营企业”和“外资企业”的出现以及繁荣，“国有企业”也只有通过与这些企业的公平市场竞争，才能带来真正意义上的经营改善和机制搞活。而目前的朝鲜，“民营企业”、价格自由化、市场竞争、税收改革、金融改革等还无从谈起，因此其效果还有待进一步考察。

第二，与金正日时代相比，金正恩时代朝鲜百姓的生活水平普遍得到了改善，特别是目前与我国接壤的罗津特区、新义州、惠山、满浦等地区的生活水平这几年均得到了提高。关于这一点，可从韩国的“Daily NK”对2013年1月至2014年4月的朝鲜首都平壤以及新义州、惠山市“大米的市场价格走势图”中得到确认（见图2）。2013年1月平壤的大米价格为6700元朝币，但2014年4月下降至3800元朝币，降幅达43.3%；而同期新义州的大米价格从7000元降至3900元，降幅达44.3%；惠山市的大米价格从6600元降至4000元，降幅达39.4%。大米价格的下跌归因于朝鲜的粮食增产，而增产的原因朝鲜解释为就是实行“朝鲜式经济管理方法”——“分组管理制”下的“包田担当制”，以及农业科学技术的普及等方面。新的经济改善措施大大激发了农民的生产积极性和主人翁精神。

图2 2013年至2014年4月朝鲜主要城市大米价格走势图

第三，2013年11月建立13个经济开发区，2014年7月又增加建立6个经济开发区，标志着朝鲜的经济特区建设进入了新的阶段，但是在资源有限、成功经验不足的条件下，其进展将是有限的。此前，朝鲜的经济特区限定在特定的边缘地区，与朝鲜的内陆严格隔离。但是经济开发区则以地方政府为主导，根据各道的实际发展需要建立，由此地区限制方面得到了很大的放宽，包括了一些内陆地区，表明改革开放的举措从“点”扩展为“线”，为朝鲜地方经济的发展注入了新的动力。

然而，朝鲜的《经济开发区法》规定地方级经济开发区的建立，从创建之初开始由地方政府即道（直辖市）人民委员会主导，借此发挥地方的特色与优势，从而带动地方经济发展。但是这一思路又意味着在地方级经济开发区的建设中，中央政府的各种支持如对开发区建设的财政支援将很少，由此中央政府的投资将是极为有限的。同时，目前地方政府对经济开发区的管理经验不足，且也缺少专业管理人员，而此前的经济特区如罗津经济特区、金刚山旅游特区等都未能推出惊人的成功范例。在这种背景下，一下子推出19个开发区，存在过于心急的感觉，由此可以推断在资源有限的情况下获得较大成功的经济开发区只能是少数。

第四，朝鲜推出的19个经济开发区的面积不大，①此前，朝鲜建立的经济特区中，罗津经济特区的开发面积为470km2，黄金坪、威化岛经济特区的开发面积为44.5km2，开成工业特区的开发面积为65.7km2，金刚山旅游特区的开发面积为530km2。在1.5－8.1km2，平均只有3.4km2，招商引资目标额也不高，在0.7亿－2.4亿美元，平均只有1.2亿美元，并且考虑了在朝鲜地理位置相对优越的地区即大多位于港口城市或与中国接壤的边境城市，以及电力、通讯等基础设施建设相对好的地区，而朝鲜的投资方式主要为出让土地使用权50年。由此可以看出朝鲜政府要着力发展经济的决心和诚意，但是从客观分析，应该说朝鲜政府的这一举措是美丽的愿景，进展不会太快。因为朝鲜经济开发区吸引外资的政策虽然具备一定的吸引力，如把所得税下降到10%，所得税从有利润之年起三年免税，其后两年减免一半等，但朝鲜相关政策细则一直较少，政策的最终落实还存在一定风险，如劳动力的使用以及工资标准、支付方式等都没有具体规定，由企业自己决定，由此还存在较多变数。同时，各经济开发区的引资规模大约在1－2亿美元，规模不算大，但经济开发区的基础设施和公共设施由进驻企业承担（《经济开发区法》第28条），由此投资的负担还是很大的。今后朝鲜的经济开发区建设中，很重要的一环应该是引进标志性的企业，树立成功的典范，并逐渐拓展到其他开发区和企业，进而引领朝鲜的全面开放。

［1］朴英爱、巴殿君：《朝鲜的体制现状与走势分析》，《社会科学战线》，2013年第4期，第182－187页。

［2］姜龙范：《朝鲜的核战略与核外交》，《社会科学战线》2013年第4期，第188－197页。

［3］陈龙山：《朝鲜对中国的经济依存度分析》，《东北亚论坛》2008年第2期，第8－12页。

［4］朴光姬：《中国与朝鲜经贸关系转型中的困境及对策》，《东北亚论坛》2012年第3期，第44－53页。

［5］《金正恩元首在朝鲜劳动党中央委员会2013年3月全员会议里进行的报告》，《劳动新闻》2013年4月2日。

［6］《体现主体思想的“我们式的经济管理方法”》，《朝鲜新报》2013年12月23日。

［7］《“我们式经济管理方法”现场报告——农民们的意识改造和增产的实现》，《朝鲜新报》2013年12月25日。