赋予设区的市地方立法权不会一放就乱

武增

武 增

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（以下简称《修改决定》），这是立法法自2000年颁布施行以来的首次修改。这次立法法修改的一个引人关注的重要内容是赋予所有设区的市地方立法权，就这一内容的修改背景和有关问题，值得深入理解领会。

设区的市地方立法权的由来

根据宪法和有关法律，我国的行政区域中有三种“市”，一是直辖市，二是较大的市（也称“设区的市”，文件有时称为地级市），三是不设区的市（文件有时称为县级市）。目前全国设区的市共有284个，其中49个城市在立法法修改前已经享有地方立法权。

较大的市地方性法规是我国地方立法的组成部分。我国宪法对省级人大及其常委会行使地方立法权作了规定，较大的市地方立法权，则是伴随着几次地方组织法的修改及立法法的制定逐步形成的。具体始于1982年12月五届全国人大五次会议（在同次全国人民代表大会上通过了82宪法）修改地方组织法。在这次会议上，“不少地方提出，除直辖市外，一些较大的市，政治、经济、文化地位比较重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法规。为了适应这些城市的实际需要，又考虑到宪法规定省、自治区、直辖市才有权制定地方性法规，草案补充规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。” 1986年12月修改地方组织法时，将“拟订地方性法规草案”修改为“制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行”。在2000年通过的立法法中，将经济特区所在地的市纳入“较大的市”的范畴，赋予其地方立法权，同时进一步简化批准程序，规定省、自治区人大常委会对较大的市的地方性法规的合法性进行审查，如同上位法不抵触的，应当在四个月内予以批准。为了保持法制的协调统一，立法法还规定：“省、自治区人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”

立法法修改前，我国49个享有地方性法规制定权的较大的市，包括27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市。根据地方组织法的规定，自1984年12月至1993年4月，国务院先后4次共批准了19个享有立法权的较大的市，分别是：1984年批准了唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、重庆（后于1997年3月改为直辖市）、洛阳;1988年批准了宁波;1992年批准淄博、邯郸、本溪;1993年批准了苏州、徐州。自1994年起，国务院未再进行此类审批工作。在此后的全国两会上，一些全国人大代表和政协委员提出恢复有地方立法权的较大的市的审批工作，同时也有意见认为，赋予地方立法权应当由全国人大或者其常委会行使，不宜由国务院对哪些地市享有地方立法权进行审批。

此次立法法修改，考虑到我国国家大，各地经济社会发展不平衡，即使在同一省份，一些地方之间的自然条件、历史文化和发展水平差异也比较大。为适应地方的实际需要，根据党的十八届四中全会的要求和各方面的意见，决定赋予所有设区的市地方立法权。因为此前立法法中的“较大的市”具有特定涵义，只包括部分设区的市（即上述49个市），赋予所有设区的市地方立法权后，直接使用“设区的市”的表述更加明了，也易于理解，因此将“较大的市”的相关表述修改为“设区的市”。由此，较大的市地方性法规已成为了一个历史概念，而代之以“设区的市地方性法规”。

设区的市地方立法的权限范围

党的十八届四中全会在提出赋予设区的市地方立法权的同时，要求明确地方立法权限和范围。根据各方面意见，修改后的立法法规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”。原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

对于设区的市地方立法权限范围，在立法法修改过程中，有几种不同意见。第一种意见认为，赋予所有设区的市地方立法权后，地方立法主体一次性增加了二百多个城市，加之不少地方立法力量较弱，有必要对设区的市的立法权限进行限制，以维护法制统一。第二种意见认为，从以往看，49个较大的市制定的地方性法规遵循地方组织法和立法法规定的“不抵触”原则，总体情况是好的，加之对设区的市地方性法规规定了由省级人大常委会批准的机制，在扩大地方立法主体的范围后，可以保证法制统一，不致出现地方立法的混乱。第三种意见认为，将设区的市的立法权限限定在“城市建设、城市管理、环境保护等方面”，范围太窄，应当根据设区的市的实际需求，将立法权限的范围扩大到公共服务、社会管理、民生保障以及教育、卫生、社会保障等。还有的提出，设区的市不仅管理城市，还管理广大农村，建议修改为“城乡建设、城乡管理”。第四种意见建议对已经享有地方立法权的49个较大的市的立法权限不作限制，实行“老城老办法、新城新办法”。

修改决定的形成，是在广泛听取各方面意见的基础上，根据我国的立法体制进行了通盘考虑和反复论证。

第一，赋予所有的设区的市地方立法权，不会出现一放就乱的情况。我国是单一制的国家，但各地方经济社会发展很不平衡，与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别不同情况的需要，立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了统一而又分层次的立法体制。在我国的立法体制中，一项十分重要的制度是确立了全国人大及其常委会的专属立法权。根据立法法第八条，对涉及国家主权、基本政治制度和经济制度或者公民的基本权利义务的事项，全国人大及其常委会具有专属立法权。全国人大及其常委会专属立法权事项具体包括：国家主权的事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;对非国有财产的征收;民事基本制度;基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。也就是说，立法法关于专属立法权的规定是一条红线，上述事项只能由国家通过制定法律来统一立法，国务院和包括设区的市在内的地方，均不得逾越这条红线，就上述事项制定法规。endprint

此外，立法法对设区的市地方性法规，规定了批准程序和备案审查程序，能够有效保证法制统一。修改后的立法法规定：设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

第二，立法法关于设区的市立法权限的规定，范围是比较宽的，总体上看也是能够适应地方实际需要的。对于设区的市地方立法权的范围，全国人大法律委员会“关于立法法修正案（草案）审议结果的报告”中对这一问题作了进一步说明，“‘城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等;从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。”同时，考虑到原有49个较大的市的情况，《修改决定》规定，“原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效”。总体上看，上述规定能够适应地方实际需要。

积极稳妥推进设区的市地方立法工作

这次立法法修改，除赋予235个设区的市地方立法权外，还赋予30个自治州和4个不设区的地级市以设区的市地方立法权。我国民族区域自治法规定：“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”，为此，在自治州人民代表大会可以依法制定自治条例、单行条例的基础上，相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。此外，广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市属地级市，但不设区。按照赋予设区的市地方立法权的精神，《修改决定》也赋予上述四个城市以设区的市地方立法权。

考虑到设区的市（包括自治州和四个不设区的地级市）数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进，《修改决定》规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。此外，《修改决定》还规定，设区的市人民政府可以相应制定地方政府规章。

（作者为全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任）endprint