浙江省居家养老服务人力资源开发问题和对策研究

摘要：社区居家养老是浙江省重点发展的养老方式。在实地调研基础上，总结概括了浙江省社区居家养老服务人力资源现状，对目前居家养老服务人力资源的现存问题和影响因素进行了深刻剖析，从更新理念、加强人力资源迁移性、开发完善政策制度体系、加大教育培训力度、构建社会支持系统等方面提出了对策建议。

关键词：社区居家养老服务 人力资源 开发

居家养老是一种以居家养老为基础、家庭养老与社区服务相结合的养老方式，是浙江省重点发展的养老方式。居家养老的人力资源一般由两大部分组成：专职工作者、兼职人员（职业社区服务人员或社会工作者）及“义工”（本文的研究对象不包含志愿服务人员）。本文根据在杭州、绍兴、嘉兴、宁波、湖州等的调研数据，拟对浙江省城市社区居家养老服务人力资源进行实证分析。

一、居家养老服务人力资源的现状分析

截止2014年，浙江省已建成居家养老服务照料中心2308家、居家养老服务站2万余个，专、兼职居家养老服务人员4万余人。为了从整体上了解浙江省居家养老服务人力资源情况，课题组在杭州、宁波、绍兴、嘉兴、湖州等地对116位居家养老服务人员进行了问卷调研，基本情况如表1。

表1显示，浙江省城市社区养老服务队伍的年龄结构、学历结构得到较大改善，仍存在工资收入水平低、教育培训不足和服务内容层次低的现状。

二、居家养老服务的人力资源开发存在问题

（一）居家养老服务人力资源开发属性

1、教育性开发

省政府非常重视居家养老服务人员的教育性开发：第一，入职奖补。多部门联合发文，从2013—2015年，对入职非营利性养老服务机构满5年的大专院校、中等职业技术学校六类专业的毕业学生，由省财政给予中职2.1万元、大专（含高职）2.6万元、本科以上4万元的一次性奖励补助；[1]第二，专业培训。2011年浙江省政府出台《关于加强养老护理人员教育培训工作的意见》，要求到“十二五”末，城市居家养老服务各类组织和机构持有职业资格证书的人员达到8000名，持证率达到20%以上；[2]第三，职业培训。2012年浙江省民政厅与杭州师范大学签订合作备忘录，设立培训中心，开展养老服务从业人员培训工作。

2、政策性开发

浙江省在政策性开发方面着力于保障性制度建设：第一，劳动工资制度保障。2011年，发布《浙江省老龄事业发展“十二五”规划》，在人员编制、办公条件、工作经费上切实给予保证。2014年发布《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，明确要求定期发布养老护理员工资指导价位，建立养老服务岗位就业补贴和养老护理员特殊岗位津贴制度，提高工资福利待遇。第二，社会保障制度。政府在加快发展养老服务业的实施意见中明确养老服务机构和组织应当依法缴纳社会保险，对单位缴纳的部分可给予社保补贴。就业困难人员以灵活就业方式从事居家养老服务的，可按规定享受灵活就业社保补贴。

3、使用性和服务内容开发

目前浙江省居家养老服务人员约4万人，相对于庞大的897.83万老年人口，居家养老服务人力资源严重不足；且服务内容局限于家庭卫生、买菜烧饭等低层次生活照料类服务，高层次的精神慰藉、心理辅导等服务人员较少。此现状不利于居家养老服务工作水平提高，也表明养老服务人力资源开发有巨大提升空间。

（二）现存问题剖析

1、开发层次较低

开发层次较低的首要表现是队伍性别结构失衡。浙江省居家养老服务人力资源的性别比为88∶28，比例严重失衡，表明人力资源开发工作还停留在初级阶段；其次，主动就业意愿较差。51.7%的被调查者被动选择从事工作，说明在实际工作中缺乏人力资源开发的激励机制；最后，服务内容层次低。调查显示，80%的居家养老服务人员所提供的服务仅为生活照料类服务，能够显示专业技术服务的高水平服务欠缺。这表明浙江省居家养老服务人力资源开发的重点是提升专业技术服务水平。

2、权益保障不完善

浙江省65.5%的居家养老服务人员为兼职人员，较少与居家养老服务组织签订合同或服务协议，其工作时间、工资标准、休息休假等权益缺乏法律保障。虽然《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》中明确指出要定期发布养老护理员工资指导价位，建立养老服务岗位就业补贴和养老护理员特殊岗位津贴制度，提高工资福利待遇。但由于缺少劳动合同的法律依据，难以维护从业者的权益。

3、人力资源外溢

浙江省居家养老服务人力资源外溢现象严重。居家养老服务对高素质人力资源的吸引力较小也可视为广义上的人力资源外溢现象。全省30多所学校开设了相关专业，每年有10000多名毕业生，但主动选择到养老服务领域的毕业生特别少。高质量的人力资源引不来、留不住的问题，已经成为浙江省居家养老服务人力资源开发的桎梏。

4、培训环节薄弱

培训是人力资源开发工作的重要环节。培训环节存在的问题是：专业培训机构少。虽然有浙江师范大学等养老护理人员培训基地，但专业养老服务培训机构较少，专业培训师资少。居家养老服务是基于适度知识基础上的重实践操作服务，大学专业教师理论知识丰富但实践技能欠缺，长期从事居家养老服务的人员实践技能具有，但没有相应的理论知识支撑；培训内容不系统。在岗轮训、心理疏导、志愿人员培训等内容很少涉及。

三、居家养老服务人力资源开发影响因素分析

（一）政府财政投入不足

社区居家养老服务是一项常态服务工程，需要政府实行常态化管理，特别是服务人员的招募、培养，更是需要经费保障。2013年用于养老服务中心、敬老院、老年电大、社区居家养老服务照料中心等项目建设1.59亿元，连财政支出的1%都不到；[3]财政投入不足的另一个表现是浙江省还没建立居家养老服务专项预算制度。致使居家养老服务模式的长效机制受到影响，人力资源的开发也发展迟缓。

（二）权益保护制度缺失

2011年，浙江省正式实施《浙江省居家养老服务与管理规范》，明确规定了各级养老服务人员的任职要求和工作职责，但服务人员各项权益却没有体现；其次，工资保障制度缺失。调查数据显示，浙江省大部分居家养老服务人员每月工资1500—2000元之间，远低于全省平均工资。居家养老服务人员工资保障制度缺乏，使得薪酬提高无上升空间，且居家养老服务人员的薪酬等级缺乏科学评价机制和评价指标。

（三）职业认同感不足

虽然养老服务是现代社会分工中的重要职业，但由于社会偏见，至今尚未得到普遍认同。在社会事实中，居家养老服务人员由于专业技能较低，学历水平不高，一般属于低阶层群体，因此，大部分的居家养老服务人员从主观意愿上不愿从事此行业工作。

四、对策建议

（一）更新理念，观念先行

1、政府率先转变思想

转变理念是人力资源开发的前提。应努力提高政府部门政策制定者、领导骨干力量的思想意识，加大人力资源开发工作的宣传力度，逐步完善各项职能：依法整顿养老服务业人力资源市场秩序、改善环境吸引人才、加大财政投入力度和宣传力度、建立信息平台等，重视居家养老服务人员在和谐社会构建中的重要作用。

2、养老服务人员本身思想改变

居家养老服务人员要从根本上改变传统观念，认识到工作的意义和重要性，提高人力资源开发意识，主动积极配合政府部门工作。通过接受良好的教育和参加必要培训提升技能，增强自身劳动竞争力，提高职业认同感。

（二）加强人力资源迁移性开发

1、缓解人力资源压力

每年约2403万的流动人口是庞大的、有待开发的人力资本群体。首先，应充分掌握流动人口信息，吸引他们进入养老服务领域。其次，开发养老服务业公益性岗位。生活照料类服务可作为公益性岗位开发，安排给下岗失业人员或“4050”就业困难人员。最后，大力发展志愿服务。面向企事业单位，特别是高校学生招募志愿者，鼓励他们利用闲暇时间参与到社区养老服务中来。

2、减轻人力资源外溢

据调研，工资水平、工作环境、学历是导致人力资源外溢的主要因素。养老服务人员工资水平是浙江省内各行业最低，而最高就业人员平均工资水平的金融业是养老服务业的3.46倍。[4]省人事劳动部门应制定基本工资标准，落实岗位补贴制度，改善福利待遇，并能够使得养老服务员的工资水平根据经济增长而保持上升的空间；其次，工作环境是另一影响因素。居家养老服务组织应当为现有人力资源提供良好工作环境，让其充分发挥自身的能力，提高工作效率。

（三）完善政策制度体系

1、专项预算，增加投入

资金投入是居家养老服务人力资源开发的经济保障。浙江省政府应设立养老服务的专项预算制度，一方面加强居家养老服务的基础设施建设，另一方面改善服务人员的工资待遇。专项预算应保持每年相应的增速，确保养老服务人力资源开发的资金所需。

2、政策制定，力促开发

在政策方面，政府除了要出台相应优惠政策和措施外，还应加强管理，规范劳动合同或服务协议签订，使得服务人员的工资标准、工作时间等权益有法可依、有据可寻。同时针对养老服务人员法律维权意识淡薄，开设维权绿色通道，与律师协会协调，增加公益诉讼服务，降低维权成本。

（四）加大教育培训力度

1、大力发展职业教育

从浙江省人力资本积累不足、专业人才短缺的实际情况出发，大力发展职业教育是当前行之有效的开发模式。目前浙江省30多所开设相关专业的学校，由于招生不理想，大多缩减规模或停办。政府应给予优惠政策，鼓励相关专业正常招生，为养老服务人力资源提供充足的人才供给。另一方面，职业学校应做好相关专业学生职业生涯教育，培养其职业观。

2、加强职业培训

首先，人事部门应扩宽人力资源培训渠道，积极利用浙师大等省内高等院校的教学优势，在与高校联合创办人力资源培训基地的基础上构建“高校+专业培训机构”的渠道模式，建立分层次、分类别的教育培训场所，提供多样化培训服务；其次，要注重培训的质量、模式和内容。可以采取“请进来”与“走出去”，长训、短训与学历教育相结合的培训模式，通过专家讲座、现场指导、示范项目参观、技能比武等方式，提升培训效果。

（五）构建社会支持系统

作为弱势群体，养老服务人力资源的开发必须构建一个强有力的社会支持系统，包括政府层面的支持、社会公众的理解、微观养老服务组织层面完善开发机制、个人层面自我开发等，必须依靠政府、养老服务组织、服务人员自身、社会公众等多方合力才能实现养老服务人力资源的整体性、系统性开发目标。

参考文献：

[1]浙江省民政厅.浙江省老年服务与管理类专业毕业学生入职奖补办法[EB/OL].http：//www.zjmz.gov.cn/il.htm？a=si&id=4028e4813e8

bae1f013e8dbc1eab0078

[2]民政部.浙江省《关于加强养老护理人员教育培训工作的意见》[EB/OL] .http：//fss.mca.gov.cn/arti-

cle/gzdt/201212/20121200399169.shtml

[3]浙江省财政厅.2013年度浙江省彩票公益金筹集分配情况和省级彩票公益金使用情况[EB/OL].http：//www.zjczt.gov.cn/pub/zjsczt/z

wgk/gstg/201406/t20140620_351332.htm

[4]浙江统计信息网.上半年浙江城镇单位工资水平特征分析[EB/OL].http：//www.zj.stats.gov.cn/tj

fx_1475/tjfx_sjfx/201408/t20140819_143112.html

[5]薛铮.黑龙江国有林区人力资源开发问题研究[D].东北林业大学，2012（6）

[6]金易.人口老龄化背景下中国老年人力资源开发研究[D].吉林大学，2012（5）

〔本文系2013年浙江省访问工程师项目“物业管理智能化平台构建”（编号：FW2013092）阶段性成果〕

（卢子敏，1980年生，河南新乡人，绍兴职业技术学院讲师。研究方向：人力资源、物业管理）