服务型政府视角下的行政指导

谢非非，赵金婷

(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)



服务型政府视角下的行政指导

谢非非，赵金婷

(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)

摘要：近年来，随着政府机构改革和市场经济的深入发展，传统的行政管理方式已不能满足现代社会快速发展的需要。而行政指导以其灵活、柔和的管理方式，在建设服务型政府的过程中，发挥着越来越重要的作用。但是由于我国推行行政指导较晚，在实践中仍存在一些问题。目前尚需结合我国国情，着力推进行政指导，进一步促进服务型政府的制度化、法治化建设。

关键词：服务型政府；行政指导；问题及创新

一、行政指导与服务型政府理念相契合

1.我国服务型政府理念的形成

“服务型政府”这一理念起源于西方，早在20世纪初，法国学者莱昂·狄骥就提出将服务作为国家的主要功能，并于1912年明确提出“公共服务”这一概念，强调组织公共服务是政府的重要义务。恩格斯在深入研究了西方资本义的发展史后，指出：“每一个历史时代主要的经济生产方式与交换方式以及必须由此产生的社会结构，是这一时期政治和精神的历史赖以确立的基础，并且只有从这个基础出发，这个历史才能得到说明。”[1]在我国，随着全球经济一体化的推进和市场经济的深入发展，迫切需要引入与时代发展相适应的行政管理理念。1998年，学者张康之首次提出服务行政模式的建构问题。随后，行政法学界展开了关于“服务型政府”的讨论，指出公民本位、社会本位理念是建设服务型政府的前提[2]。2004年2月，温家宝同志在《省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》中明确提出“建设服务型政府”的要求。2005年3月的《政府工作报告》中，再次提及“努力建设服务型政府”，也就是要“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。从此，“服务型政府”自学界讨论范畴上升为国家意志。建设服务型政府成为目前我国深化行政体制改革、推行依法行政的重要目标。理念的更新与重塑并非简单地否定传统思想，而是顺应社会发展，形成更适合时代潮流的价值观。

2.行政指导与服务型政府理念的内在契合

首先，行政指导与服务型政府都取决于市场经济的发展程度。随着市场经济的深入发展，传统的官本位思想明显滞后，固有的行政管理体制已不能满足社会快速发展的需要，政府职能的重心也开始转向公共服务。行政指导作为一种新的政府管理模式，以其灵活机动、注重实效的特点，弥补了行政强制管理模式的不足，在公众追求民主自由的多元社会里，行政指导充分发挥了政府的引导作用，避免硬性的行政干预，通过市场机制自主调节实现行政管理目标。

其次，行政指导与服务型政府都倡导以人为本。以提供优质服务作为政府的重要职能，是现代各国行政改革的趋势。我国大力推行行政体制改革，着力建设服务型政府，体现了党在新时期、新的挑战下坚持以人为本的执政理念。行政指导作为服务型政府倡导的柔性行政管理手段之一，在实践中运用指导、劝告、建议、提示、说服、疏导等非强制手段，来达到实现公众利益的目的，并且有效弥补了一直以来实施的强制性行政管理的不足。政府通过充分利用所掌握的大量社会资源，采用行政指导的方式为公众提供最优质的服务、最及时准确的信息，通过这种更易于被公众接受的政府管理方式，增强公民的参与意识，使行政主体与相对人之间更加平等，使行政相对人能够更积极地参与到公共事务管理中，形成政府与公众互相理解、互相协调的良好社会氛围，从而促进各类政策得到最高效的贯彻落实。比如，黑龙江省政府冬季针对极端恶劣天气提出的暴雪预警和防冻害公告，就从以人为本的理念出发，为公众提供了最及时有效的信息，防止次生灾害的发生，最大程度维护了公众的利益。

再次，行政指导与服务型政府都坚持依法行政。随着我国经济改革的深入发展，传统的集权式行政管理体制弊端十分明显，重权力、轻民意的思想与现代民主政治的精神背道而驰。为了顺应市场经济的发展，提高民主政治水平，现代政府对国家的治理也由法制向法治进化。“实行依法治国，建设社会主义法治国家”已载入宪法。由此，依法治国上升为国家意志。政府的行政管理工作涉及到社会各个领域，范围之大、内容之广，形势之复杂难以一概而论，更需要依法治理，逐步实现社会主义民主的法治化。依法行政是依法治国的关键，也是实现依法治国的重要途径。法治国家需要政府与公众共同遵守法律，维护法律遵严，尤其强调掌握国家权力的政府需遵守法律，依法行政。随着行政指导在建设服务型政府中的广泛应用，依法行政成为是否正确运用行政指导的一个衡量标准。行政指导以其灵活机动、非权力强制性的特点，更符合现代民主政治的要求，更易于公民权利的实现，是行政法治、行政服务的重要体现。

二、行政指导是建设服务型政府的重要途径

建立服务型政府是我们追求的目标，而行政指导就是实现这一目标的重要途径之一。在理念上，二者互相支持，在实践中，二者互为补充。服务型政府的核心是以人为本，以提供优质的公共服务作为政府的首要职能。政府充分利用自身的优势，整合社会资源，为公众提供最优质高效的服务产品，政府与公众之间形成了提供服务与接受服务的关系。而行政指导作为一种柔性的行政管理手段，采用柔和的、引导的、提示的、辅助的方式，能够广泛应用于社会生活各方面，促进相对人实现自身利益，对相对人违反公共利益的行为加以约束，进而实现社会公众的利益。行政指导不同于行政处罚的事后惩诫，它既可以采用事前指导的方式，防止损害公众利益的事件发生，又可以就同一事件平衡各方相对人的利益关系，减少行政管理成本，进而减少社会成本的过度消耗。同时，对于法律滞后于社会发展的情况，依托行政指导非强制性的特点，可以及时灵活地予以引导调整，以弥补法律手段的不足。通过这种更亲民的行政管理方式，能够积极、主动地引导行政相对人做出更有利的选择。鉴于行政指导的非强制性及自主选择性，对于行政主体与行政相对人之间的直接矛盾，起着明显的调解作用，直接或间接地缓和了政府与公众之间因管理而产生的矛盾，是建设服务型政府的重要途径。

三、服务型政府视角下行政指导存在的问题

1.服务型政府执政理念缺失

服务型政府倡导以人为本，政府管理社会事务要从公众的角度出发，一切以向公众提供最优质的服务为目标。但在实践中，一方面受我国长期以来传统文化的影响，在公众的意识里，政府就是以管制模式、通过强制性手段来管理社会公共事务的。加之政府各职能部门为了追求自身的利益，在一定程度上将简单的事情复杂化，盖章、许可、审批不断，甚至行政指导在某些条件下带有明显的强制色彩，转变为强制性行政行为。另一方面，受管制式的政府行政管理理念的影响，“官本位”现象屡见不鲜。一些政府工作人员习惯于将工作重心放在完成上级下达的任务、达成考核目标上，并不适应将自身作为公众服务者这一角色的转变。对公众需求由行政指导演变为引导，甚至带有强制性，只向有利于自身工作的方向发展，并不真正站在公众的立场进行考虑，更难以提供优质的服务，以解决相关的民生问题。

2.行政指导的立法缺失

作为由外域首次引入的行政指导，在日本、欧美等国的社会发展进程中，以其柔和、灵活的新型管理方式，在促进社会经济发展、增进民众参与公共事务管理、发挥民主自由价值方面，取得了较好的成效。但由于我国起步较晚，在实践中逐渐摸索、认识、并建立适应我国国情的行政指导体系还需要较为漫长的时间。目前还没有一部调整行政指导行为的法律法规，法律法规的匮乏造成行政指导难以规范化和制度化，即使一些行政机关出台了相关的规范性文件，内容也过于宽泛，在实践中导致行政主体随意性指导、行政指导异化、与其他行政行为方式难以界定的现象频繁出现。并且目前我国尚没有一部完整的行政程序法典，而程度公正是实体公正的重要保障。由于没有相应的程序性法规制约行政指导，行政主体在进行行政指导时不可避免地存在随意性，甚至不期然地将其演化为行政命令，同时行政相对人也没有依据判断其施行的行政指导行为是否合法合规，给双方都带来了很大的困扰。

3.行政指导的信息不公开

目前我国尚没有制定并颁布行政程序法，这就造成了在实施行政指导的过程中，对行政主体的职权范围、行为过程、行政相对人应取得的权利等没有明确的说明。行政相对人本应从行政指导中获得益处，但由于对其具体的指导过程、指导内容缺乏了解，甚至于根本不清楚还存在相关的行政指导，从而难以受益。与此同时，与行政主体相比，行政相对人处于弱势地位，假若行政主体有意将有效信息倾向于某些行政相对人，就会对其余的行政相对人利益造成损害。这有悖于服务型政府“以人为本”的执政理念，也为滋生贪污腐败提供了温床。

4.缺乏有效的救济途径

行政指导在实践中缺乏有效的救济。行政指导是行政机关在一定职责范围内采取的不具有国家强制力的行为，行政相对人是否按指导实施具有自愿性，由此而产生的利益损害很难得到足够的救济。无论是行政机关实施的救济，如行政复议、行政仲裁，甚至信访制度，还是司法机关实施的救济，如行政诉讼，都没有确定行政指导的责任归属。即使涉及到对行政相对人造成损害的具体行政指导行为，行政相对方也难以使用适当的法律救济途径。比如，某市棚户区改造鼓励居民尽快搬迁按时回迁，但开发商拖延工期，新居入住时间延后几年，由此造成的损失公众难以寻求法律救济。

四、服务型政府视角下行政指导的创新

1.强化服务型政府的执政理念

行政指导与服务型政府的内涵相契合，二者都是以提供优质的公共服务为重心。在实践中，要正确充分运用行政指导，就要进一步强化服务型政府的执政理念。不仅需要制度上的创新，观念同样需要更新。不仅要认识到服务型政府所倡导的“以人为本”的施政理念，还要认识到服务型政府也是遵循“有限、有效、有责”[3]理念的法治政府。要强化对行政指导的认识，加强对政府工作人员尤其是基层公务员的培训与考核，防止由于认识不足造成的工作失误，以利于充分发挥行政指导灵活、机动的特性，促进服务型政府的建设。

2.完善行政指导的相关立法

借鉴外域经验，结合我国的实际情况，现今迫切需要制定一部统一的《行政程序法》，明确规定行政指导施行时所遵循的步骤、要求、方式，以及行政相对人利益受到侵害时的救济途径，强化行政指导的程序控制。自2000年3月开始实施的《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》[4]第1条第4项明确规定：公民、法人、其他组织对不具有强制力的行政指导行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。针对此司法解释，若理解为：公民、法人、其他组织对具有强制力的行政指导行为提起的诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。也就是说，异化的行政指导行为可以纳入司法审查的范围，如行政指导对行政相对人的利益造成损害，行政相对人可以通过行政诉讼寻求解决，从而进一步完善与行政诉讼相关的法律规范。与此同时，各方面还需制定和完善与行政指导相关的法律规范，从而进一步促进行政指导的法治化、规范化发展。

3.加强行政指导的信息公开

在服务型政府“以人为本”理念的引导下，行政指导信息公开要遵循“公平、公正、便民”的原则，为公众提供最优质的服务。一方面，政府要充分利用自身的优势采集、整合资源，筛选出最有利于行政相对人的信息。另一方面，要及时、准确、全面地公开信息，惠及所有受益人群，扩大信息公开的覆盖范围。如近日哈尔滨市政府针对假币频出发布的公开信息，明确指出W3M96和W5M96这两种高仿假币普通市民应如何识别，充分体现了行政指导在稳定社会方面发挥的积极作用。同时，提高政府工作人员的专业水平，就涉及食品安全、医疗卫生、环境污染等方面的信息更要经专业人士确认后，及时公开，增强信息公开的透明度。如2005年11月吉林市化工厂爆炸对松花江水造成污染，哈尔滨市政府及时公开信息，并对纯净水购销实行日报制，保证居民用水，让公众知情而不乱，很好地运用行政指导疏导紧急状况下的民众恐慌心理，安定民心。

4.完善行政指导的救济途径

行政指导作为一种柔性的行政管理方式，其非强制性、非权力性的特点充分体现了服务型政府“以人为本”的施政理念。与此对应，“行政指导对行政相对人无法律拘束力和强制性，也不直接产生法律效果。”[5]但是同样需要承担相应的责任，真正达到有损害必有救济。对于其救济途径可从以下几方面考虑：首先，加强行政机关实施的救济，如行政复议、信访制度、行政仲裁。尤其是行政复议通过对合理性的审查，非常适用于对非强制性行政行为的救济。在必要时进一步修订《行政复议法》，从根本上保证服务型政府对行政相对人合法利益的救济。其次，加强司法机关实施的救济，如行政诉讼。有条件地将行政指导纳入法院行政诉讼的受理范围，促进非强制性行政行为的法治化发展。

综上所述，在服务型政府的框架下，行政指导以其自身的优势更有利于推动“以人为本”执政理念的应用，更有利于实现以公共利益为导向的服务型政府的建设，从而推动社会民主自由、和谐平等的良性发展。

参考文献：

[1]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972：257.

[2]刘熙瑞.“服务型政府”——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，(7).

[3]黄学贤.行政法视野中的服务型政府研究[M].北京：中国政法大学出版社，2013：3.

[4]最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释(法释[2000]8号)[S].2002.

[5]莫于川.柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角[M].厦门：厦门大学出版社, 2011：186.

(责任编辑：陈树)

Administrative Guidance from the Perspective of Service-oriented Government

XIE Fei-fei， ZHAO Jin-ting

(School of Law, Northeast Forestry University, Harbin 150040, China)

Abstract:In recent years, with the deepening of the reform of government institutions and the development of market economy, the traditional administrative methods can not meet the needs of the rapid development of modern society. Administrative guidance, with its flexible, soft management style, is playing an increasingly important role in the process of building a service-oriented government. However, the implementation of administrative guidance in our country is late, so there are still some problems in practice. The current situation of China still should be based on to promote administrative guidance, further promote the institutionalization and the rule of law building of service-oriented government.

Key words:service-oriented government; administrative guidance; issues and innovation

中图分类号：D035.0

文献标志码：A

文章编号：1001-7836(2015)02-0179-03

作者简介：谢非非(1957—)，女，黑龙江哈尔滨人，副教授，从事宪法学与行政法学研究；赵金婷(1977—)，女，黑龙江哈尔滨人，硕士研究生，从事宪法学与行政法学研究。

收稿日期：2014-11-06

doi:10.3969/j.issn.1001-7836.2015.02.071