多级委托代理关系下的公立高校治理分析

杨 洵

（兰州交通大学经济管理学院，甘肃 兰州 730070）

公立高校治理是治理研究从营利性组织向非营利性组织的延伸，是将治理研究中企业特征分离出来注入高校的特质。由于建设高校的主体未必能够实现其组织目标，因此形成高校所有权与运营权的分离。鉴于公立高校知识活动中信息不对称以及知识活动本身的复杂性和不确定性，同时考虑到契约的不完备，高校所有者（委托人）无法确知运营者（代理人）的行为选择，使得道德风险和逆向选择可能发生。解决这一问题的途径则是公立高校治理，其实质是通过制度或合约安排，在外部制度与内部管理互动过程中，平衡各利益相关者（个人、政府、学校、教师、学生）之间的利益及权力，实现公共高等教育资源的高效利用，最终达成公立高校的理念和目标[1]。

1 公立高校的多级委托代理结构[2，3]

公立高校的多级委托代理结构是由若干关联主体通过相衔接的多个委托代理关系组成，其组成要素涉及初始委托人、代理人和委托代理关系。委托代理整体结构始于初始委托人，止于最终代理人，衔接这两点的任意中间节点同时兼顾上下级委托代理关系中的委托人和代理人，但值得注意的是在整体结构中局部委托代理关系存在一定的有效边界（见图1）。

图1 公立高校多级委托代理结构

就公立高校多级委托代理结构而言，存在以下委托代理关系：（1）产权性质的委托代理关系。依据我国《宪法》和相关法律规定，公民是国有资产的所有者，但在产权实际行使过程中，由于公民缺乏动机或能力观察代理者履行受托责任，使得这一委托代理无法实现，处在有效代理范围之外。而作为国有资产代理人和委托人的各级政府教育主管机构成为实际委托人，将公共高等教育资源交由高等学校运作形成第一层有效委托代理关系。（2）科层组织中的委托代理关系。公立高校法人、各级行政机构作为政府教育管理机构的代理人，对教育资源拥有控制权，其自身并不直接创造知识或提供教育服务，知识的创造和传播需依托教师完成，这就形成了公立高校法人、高校行政机构与教师之间的第二层委托代理关系。（3）知识交易中的委托代理关系。随着知识的不断分化与融合，以及由此带来的知识拥有者与知识需求者各自的需求，传统知识转移的非功利性认识受到质疑。在知识交易中，由于知识需求方无法获知或验证知识拥有者具备的知识信息，使信息不对称问题普遍存在；加之知识创造和服务过程的不确定性和当事双方的有限理性，使得知识交易合约存在不完全性[4]。公立高校有意愿通过知识流转实现自身发展目标，因此可将其视为知识交易中的委托方。相较于委托方，教师和学术组织在知识交易过程中更具信息优势，且两者之间目标函数存在不一致性，形成第三层委托代理关系。

处于委托代理结构各层级上的委托代理人，如能切实减少高等教育的委托代理成本，就可以在教育资源使用率和效益提升中获取收益，并最终达成初始委托人增加高等教育社会收益的目标函数。

2 多级委托代理结构下公立高校治理存在的问题

2.1 公立高校外部治理存在的问题

就外部治理而言，从产权性质的委托代理关系看政府与公立高校关系，呈现出教育管理部门集管、办、评于一身，而学校则成为政府教育部门附庸的格局，其症结在于产权模糊，即出资人所有权和法人财产权边界不清[5]。在这一委托关系中，因信息不对称和缺乏代理人竞争机制，造成代理人责任和风险意识缺乏，倾向于利用非业绩表现取得代理权的可能性增加，逆向选择问题凸显。就政府对公立高校的考核目标和指标看，社会效益目标在短时间内难以客观评价，评价指标的多元化及其存在的消长关系，使考核作用弱化；同时鉴于法人财产权不清，代理人更容易偏离公立高校运营绩效最优目标，而为实现自身长期控制权收益屈从政府教育部门利益，出现道德风险。长此以往，必然出现有效监督缺位，公立高校权力为政府部门或小团体所垄断，使权力运行方向偏离公立高校目标，导致公立高校机制僵化，缺乏独立性和自主性，人才培养与社会需求脱节的尴尬局面。

2.2 公立高校内部治理存在的问题

从科层组织中的委托代理关系来看，代理人权利和责任的非对称性问题因产权模糊和代理人选聘及竞争机制缺失，表现得尤为突出。公立高校的领导体制是党委领导下的校长负责制，校长作为学校法人代表，对学校决策结果负责，但决策的确定又在党委的领导下完成，校长权责分离。另外，由于缺少行之有效的制度安排，公立高校各行政部门与院系在公共决策中存在党政冲突和内耗，决策只能是双方妥协的次优结果或出现议而不决、决而不行、行而未果现象，最终与公立高校理念和目标偏差[6]。与此同时，初始委托人的监督有效性与最终代理人的勤勉程度，会随着委托代理层级的增加而降低。在激励不足和信息不对称情况下，处在中间层级的委托代理人表现出对委托代理权所承担义务缺乏担当，但却倾向于委托代理权所带来的收益，其结果是代理人背离委托人目标的行为不能及时被发现和纠正。

从知识交易中的委托代理关系看高校内部治理，学术权力和行政权力不协调是必须解决的问题。学术权力与行政权力有各自不同的属性、运行方式和价值取向。前者是公立高校内在逻辑的客观要求，是公立高校本质特性的外化，自下而上运行，倾向于保障学术人员与组织的自由发展，表现为一定的发散性；后者是科层制行政组织系统的权力授予，自上而下运行，且具有一定强制性与收敛性，倾向于确保组织目标的实现。在公立高校知识交易委托代理中，由于学术与行政权力边界模糊，行政权力干预或取代学术权力的情况时有发生，而教师凭借专业性形成对管理人员的信息优势，使得在科层组织体系下出现教师拒绝服从行政指令或上级管理的情况。学术权力同行政权力的相互越位与干预，非但不能激发教师的积极性和创造性，还影响到公立高校效率的提高和整体目标的实现。

3 基于多级委托代理结构的公立高校治理

研究公立高校多级委托代理结构，重在揭示这一特定委托代理关系中的冲突和差异，旨在通过合理的制度安排制衡逆向选择和道德风险的发生，实现公立高校治理目标。

3.1 形成产权明晰的制度安排

高校治理不能片面地从学术自由和发展角度去解读，那样只会让高校治理成为“无源之水，无本之木”，只有切实基于现实利益的考量，才能让高校治理落地生根。公立高校特殊的委托代理结构源于其特有的产权制度，因此必须从公立高校的产权制度安排上进行突破。公立高校产权结构一元化，加之高校资产分割交易成本巨大，使得厘清出资人产权和高校法人产权存在困难。但只有以法人产权为保障，高校才能真正意义上获得自主经营的法律地位。因此，政府需从制度创新着手，适时考虑改变公立高校单一产权局面，结合高校财政投入主体和渠道以及学校办学层次和隶属关系，对不同层面的公立高校采取多元化方案，实施“先行先试、稳步推进、动态调整”，通过服务和制度创新丰富办学权，通过契约安排让渡高校管理权，通过简政放权归还市场评价权。

3.2 完善高校契约激励

契约激励旨在使委托人和代理人利益相互嵌套，进而减少履约监督成本，降低委托代理交易费用，实现高校帕累托效率。这一目的的达成有赖于契约设计时对参与约束和激励约束相容的兼顾[7]。所谓参与约束是在激励契约设计时能够使代理人的效用在接受契约时有显著提升；所谓激励约束相容则是指在激励契约设计时要将代理人利益的实现作为委托人利益实现的前提。只有做到这两点，才能实现委托代理契约双方利益嵌套，形成彼此之间的激励，特别是对代理方（包括中间代理人和最终代理人）。与此同时，通过寻找利益契合点明确各种可能情况下双方如何行动以及成本收益分配，使契约双方只有在遵守契约的情况下才可能实现协同利益最大化，因而契约双方易达成进一步管制和约束逆向选择和道德风险行为的共识，实现委托人与代理人的良性互动，最终使委托人的目标得以实现。

3.3 厘清学术权力和行政权力边界

高校内部权力配置是公立高校治理的重要内容，高校内部学术权力与行政权力并行。学术权力根植于学科专业，是一种内生权力，旨在保障高校学科发展和学术自由；行政权力根植于权力授予，是一种外生权力，旨在协同高校高度分化、融合的复杂知识活动和多样化职能，二者互为补充，共同服务于高校整体目标。但现实中两权倾轧和冲突现象时有发生，其根源在于边界不清，有必要就两权边界进行界定。具体界定可从主体、活动和制度3方面进行：（1）主体方面，界定清楚两权边界主体构成及形式（如校董会、学术委员会、教师代表大会等）；（2）边界活动方面，界定清楚学术活动和行政活动的类型，明确需要共同治理的综合事务事项；（3）制度方面，在宏观层面通过制定高校章程确立高校治理原则、精神，创造良好制度环境；微观层面上制定边界主体的分类、管理和评价制度，确立在不同类型活动中学术权力和行政权力各自的主导作用抑或参谋咨询作用。

[1]赵成.大学治理的含义及理论渊源[J].现代教育管理，2009（4）：37-38.

[2]孙天华.大学治理结构中的委托—代理问题[J].北京大学教育评论，2004（4）：30-33.

[3]夏东，王东莹，梁莉.高校治理的委托代理关系分析与激励机制设计[J].经营与管理，2013（4）：125-126.

[4]王烽，王秋玲.知识交易及其规则与大学组织制度变迁[J].北京理工大学学报：社会科学版，2004（5）：13-15.

[5]袁广林.我国公立高校治理结构的改革[J].清华大学教育研究，2006（2）：52-57.

[6]兰军瑞.我国现代大学治理中的委托代理博弈探析[J].洛阳师范学院学报，2014（7）：102-104.

[7]张维迎.产权、激励与公司治理[M].北京：经济科学出版社，2005.