我国发达地区土地节约集约利用模式研究——以珠三角地区为例

■ 查日升/曹秋静/江炎骏

（广东省东莞市行政学院，东莞 523000）

我国发达地区土地节约集约利用模式研究
——以珠三角地区为例

■ 查日升/曹秋静/江炎骏

（广东省东莞市行政学院，东莞 523000）

珠三角地区在市场倒逼机制作用下，探索出减量规划、市场配置、城市更新、三旧改造、生态修复等典型模式，但是仍然存在土地开发强度过高且产出效率低、土地碎片化程度高、现有政策性瓶颈制约、利益协调机制亟待完善等诸多难题。为此，需要从规划引领、二次开发、生态利用、改革创新、监管考核等方面进一步提升节约集约水平。

土地节约集约利用；典型模式；珠三角地区

1 问题的提出

土地是不可再生的稀缺性资源，承载着经济发展、人民生活、生态环境的重要使命。土地节约集约利用是缓解土地供需矛盾的有效办法，是“两型社会”构建的重要举措、生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。珠三角等经济发达区域在经济快速增长的同时，土地资源快速消耗，经济发展遇到“有项目无土地、有土地无指标”的困境。为突破发展瓶颈，土地节约集约利用成为珠三角等我国经济发达地区的必然选择。虽然中西部等欠发达地区土地资源较为充裕，但随着新型城镇化和工业化的快速推进，土地节约集约利用也将是欠发达地区持续发展面临的重大课题。

2 文献回顾和评述

国外学者较早提出了地租地价、土地区位、生态经济和可持续发展等土地利用理论，其中最具影响力的是土地区位理论，杜能（1826）在《孤立国同农业和国民经济的关系》中阐明了农业土地利用最优布局的思想，对农业、工业、商业用地的布局具有划时代的研究意义。韦伯（1909）在《工业区位论》中系统论述了对工业用地布局的“区位因素”，为城市土地利用微观产业布局提供了借鉴。克里斯塔勒（1933）在《中心地理论》中全面分析了区域城市分布和城市间的关系，对市场与城市的综合布局与土地利用模式进行了系统阐述。在这些理论的指导下，美国于1961年第一个提出了较全面的土地评价系统，联合国粮农组织（FAO）于1976年正式发布了《土地评价纲要》，这是土地评价研究的里程碑。20世纪90年代末期，美国针对国家的城市蔓延，完整提出了“精明增长”理论，对城市节约集约用地产生一定成效。国外学者还基于土地利用与覆盖变化视角，剖析了影响城乡土地利用情况的影响因素，Currit 和Easterling（2009）以墨西哥奇瓦瓦市为例，探讨了影响城乡土地利用的全球化和人口等因素。Huang 等（2009）对美国特拉华州新赛市土地利用时空变化的案例分析表明，影响城乡土地利用变化的影响因素包括人口密度、坡度、道路接近度、周围的土地利用类型。

国内学者集中关注土地利用的评价体系、市场在土地资源配置中的作用等。陶志红（2000）、毕宝德等（2001）对土地节约集约利用内涵进行了界定。有的学者探讨了土地集约利用的特征，何芳（2003）认为在城市化的不同阶段，土地集约利用的类型呈现出不同的特征，一般从劳动密集型集约到资本技术型集约，再到结构型集约，最后到生态型集约发展。还有些学者关注土地节约集约利用评价方面的研究，涉及评价内容、评价方法与指标体系的构建等。熊小青等（2009）采用熵值法以重庆开县为对象总结分析了耕地利用经济效益的分异特征。郑新奇（2004）构建了集约优化配置模式和“DEA—GIS有效性诊断”模型来评价济南市土地利用集约度。沈彦等（2007）运用层次分析法测算出湖南省土地节约集约利用的动态变化趋势及农用地集约利用的效益，对全国其他地区土地节约集约利用评价有一定借鉴价值。还有学者探讨了市场配置在土地节约集约利用中的作用。陈锡文（2014）认为，在土地资源配置上，市场不能起决定性作用，因为要有规划。与陈锡文（2014）观点不同，周天勇（2014）认为，农村土地和城镇土地的供应都应当平等地进入土地市场交易中心，各类土地需求方可以将需求登记信息在土地交易中心挂牌，供给方与需求方都在土地交易中心登记撮合，形成价格并完成交易。夏锋（2014）认为释放市场在农村土地资源配置中的能动作用，一要严格用途管制，二要严格遵守土地利用规划，在这两个底线不被突破的前提下，应当发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。

回顾国内外研究文献，可以看出，国内外学者对土地节约集约利用的研究主要聚焦在内涵特征、评价模型和指标体系、影响因素、市场的作用等方面。目前的研究尚存在一些不足，实证和对策研究不够，研究结论主要运用逻辑推演等理论分析方法，研究结论难以接地气。注重宏观研究而忽略区域分析，难以体现区域的差异性。

基于此，本文选择经济发达的珠三角地区，在大量实地调查和地方案例的基础上，总结土地节约集约利用方面的典型模式，其先行探索具有理论价值和实践意义。

3 珠三角土地节约集约利用的典型模式

珠三角地区得改革开放之先，通过承接港台地区、欧美日等国家的产业梯度转移，快速融入经济全球化。外资的大量涌入，大量厂房如雨后春笋般在珠三角地区诞生，土地开发强度急剧上升。近些年来，在土地资源瓶颈的倒逼下，珠三角地区探索出了具有代表性的节约集约利用模式。

3.1 减量规划

在土地资源极其稀缺的背景下，减量规划通过实行建设用地增量指标或存量指标的 “负增长”，倒逼发展模式转型，大幅提升土地节约集约利用水平。深圳市2013年新版土地利用总体规划中，提出逐年减少新增建设用地、逐年增加城市更新改造用地、开展建设用地清退等手段，实现建设用地总规模增长速度下降。2013年，东莞市发布《东莞水乡特色发展经济区城乡总体规划（2013-2030）》，提出从2020年至2030年，水乡地区减少并复垦的建设用地为10.52km2，建设用地减少4.5%，其直接减少建设用地总面积，超越了我国现有土地规划的节约集约目标（国土资发〔2014〕119号），是目前全国最严厉的土地总量控制标准，引领了我国土地规划的新方向。

3.2 市场配置

市场配置是指通过市场交易平台优化配置耕地经营使用权等权属，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，真实反映土地的市场价值和稀缺程度，东莞市土地市场配置是通过农村集体资产交易平台实现的。如东莞市塘厦镇旧头村通过镇集体资产交易平台，2014年耕地租赁收入比2013年增加近20万元，同比增长27.8%，其中优质耕地年租金达3000元/亩。在农村集体资产交易平台的基础上，东莞市又建立了城乡产权网上综合交易市场，涉及土地产权的交易都放在该网上交易。

3.3 城市更新

在增量土地日益稀缺的背景下，存量盘活是珠三角地区土地节约集约利用的重要方向。深圳市南山区鼓励企业参与城市更新，企业负责城市更新单元范围内的拆迁，企业拆迁完成后，除出让给企业的一部分建设用地外，剩余土地空间须无偿移交政府，纳入政府土地储备库，作为城市基础设施和城市配套设施用地，完善了城市更新单元内的用地功能。在城市更新过程中，南山区政府将一些污染重的企业迁出去并不再给其补地，实现了产业的有效更新。以南山区的大冲村为例，原有60多万平方米的旧改范围，但出让给承担改造拆迁企业的土地仅为40多万平方米，剩余的作为政府储备土地，目前已用于道路用地、公园用地和公共空间建设等。

3.4 三旧改造

珠三角地区在21世纪之初就开始推进“旧厂房、旧村庄、旧城镇”的“三旧改造”。佛山市的“三旧”改造确立了以旧城镇改造、旧村居改造、工矿厂企改造、生态环境改造、都市农业和现代农业综合开发、主题文化公园建设等六种改造用途，对“三旧”项目进行改造方向上的引导，推动形成了若干相对集聚的功能区，在实践中创新出富有特色和操作性强的“佛山模式”。佛山市开展“三旧”改造工作以来，通过零星改造（2007-2009年）、连片改造（2010-2012年）、区域改造（2013年-至今）三个阶段全面实施，采取“土地权属人自行改造”“引入社会资金改造”“政府统筹改造”的模式逐步推进。

3.5 生态修复

土地生态修复是对低效闲置用地进行生态修复，提升土地生态价值。珠三角地区土地生态修复包括森林公园体系建设和区域结合部生态修复等类型。

(1)森林公园体系建设。珠三角地区在整个区域范围内建成各层次、各类型的森林公园，以优化生态环境、促进土地空间的节约利用。如东莞市近年来已建成十大森林公园，面积340km2，免费向全社会开放，年均接待游客达1500万人次以上。东莞市通过创建“城在林中，林在城中”的森林城市目标，力争到2020年建成20个森林公园。东莞市还鼓励镇街、村（社区）充分利用田边、山边等闲置地“见缝插绿”，建设各类小型、微型森林公园。

(2)区域结合部生态修复。由于涉及到不同行政区的土地，大量区域结合部地块成为社会治安乱、垃圾堆成山的脏乱差地带，是土地节约集约利用的盲点，亟需整治。东莞生态园中央水系生态岛群原地块位于生态园、茶山镇和石排镇三地的边缘地带，水体受周边镇区生活污水、垃圾、生猪养殖、工业废水的排入而污染严重，危及农作物安全和周边村民生命健康。2006年东莞市政府对跨镇污染地块进行生态修复和环境整治。先行进行土地统筹，再对中央水系采取外部截污、内部清淤、两边扩渠、污水处理、循环补水、挖湖连塘等措施，实现了湿地生态系统的生物群落恢复、污水生物处理、自然水面恢复、防洪等多项生态功能，一举衍变成为国家级的城市湿地生态公园。

4 珠三角土地节约集约利用尚存的问题

4.1 土地开发强度过高而产出率偏低

珠三角地区的东莞市经济发达，2013年底，东莞市GDP总量为5490亿元，但土地开发强度高达45.12%，10多个镇街甚至超过了50%，远远超过国际公认的“30%”土地开发强度临界点。与此同时，土地资源粗放利用特征明显，存在大量改革开放初期建立的低矮厂房。2012年东莞市每平方公里建设用地土地产出为4.5亿元，而深圳、广州、佛山分别为11.2亿元、6.8亿元、5.1亿元，分别是东莞的2.5倍、1.5倍、1.1倍。这与东莞产业多以代工制造为主有很大的关联度，同时各行政区在片面政绩观的引导下恶性竞争，通过低价供地进行招商引资，也是东莞土地开发强度过高、产出率偏低的重要原因。

4.2 土地破碎化程度高难以承载重大项目和规模经营

早期，珠三角地区“多轮并转”，即市、县、镇、村组都大搞招商引资，加上城乡规划、产业规划和土地规划的滞后及衔接不够，导致土地破碎化程度不断加深。比如2013年底，东莞市共有耕地7619块，平均面积仅为26.05亩，仅有9个镇街耕地平均面积超过30亩。2013年底，东莞市未批未建的规划建设用地中，100～500亩的地块占68%，500～1000亩的占21.65%，1000亩以上的仅占10.4%。破碎化的土地不仅难以承载重大项目，而且也制约了耕地的规模化经营。

4.3 土地节约集约利用尚存在诸多政策瓶颈

一是都市休闲农业园区发展受制约。与都市休闲农业配套的凉亭、绿道、工具间等设施建设不符合现行政策的要求，加之土地置换条件苛刻、手续复杂、土地用途变更难等因素，严重影响休闲农业园区的发展。二是“三旧”项目落地有阻力。“三旧”改造审批程序漫长而复杂，有些地市“工改商比例不超过30%”的“一刀切”政策，导致企业、社区以及社会资本参与“三旧改造”积极性不够，帮扶政策在实际改造中受到冷遇。三是宅基地管理面临挑战。由于历史原因造成的“一户多宅”、非住宅用途、超标准面积、“小产权房”等问题，宅基地的私下流转、扩建改建衍生出大量权属纠纷。珠三角地区建设了大量的农民公寓，因缺乏政策指引，原有的宅基地难以腾退。四是闲置地处置遭遇难题。如东莞市目前闲置土地高达18000多亩，虽根据规定，依法取得使用权后两年未建设的，由政府统一收回重新进行市场配置，但实际执行中因土地权属、闲置原因而举步维艰。加之部分闲置地没有建设用地指标、置换难度大等因素，存在有地不能用现象。

4.4 土地连片组团开发的利益平衡机制亟待完善

一是利益共享机制不完善。无论土地“出租”模式还是“入股”模式，土地连片开发存在村民对未来收入预期不明朗、租金水平难以形成共识等现实难题，大规模连片开发阻力重重。二是利益补偿机制不合理。农地统筹方面，失地农民获得的一次性赔偿及年度分红或租金，不足以维持全家人基本生活开支。建设用地流转方面，东莞市征地拆迁仍沿用2009年规定的标准，补偿标准过低，当事人抵触情绪严重。三是利益争端调解机制不健全。土地流转过程中，村民没有定价权，政府、企业与村民权利的不对等现象非常普遍，缺少一个对双方利益进行独立和专业化评估的机构。

5 结论与对策

得改革开放之先的珠三角地区，土地的粗放利用特征非常突出，土地节约集约利用是珠三角可持续发展的唯一出路。

5.1 规划引领是前提

推广实施建设用地减量化规划，有利于保障耕地的总体规模，倒逼建设用地的节约集约利用，有利于地区的可持续发展。先发地区可试行严格的建设用地绝对量的减量规划，后发地区可逐步实施建设用地增量的减量规划；优化土地空间布局，合理规划产业布局、生活布局和生态布局，实施“工业向园区集中、农民向城镇集中、农业向生态园区集中”，鼓励使用地下空间；加强部门规划整合，保持国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划内容、时间等方面的协调与统一，实现“三规合一”甚至“多规合一”。

5.2 二次开发是重点

借鉴珠三角地区的经验，充分发挥企业的主动性，运用社会资本盘活存量土地，实施城市更新。推广“土地权属人自行改造”“引入社会资金改造”“政府统筹改造”等措施对城中村进行“三旧”改造，挖掘存量土地的潜在价值，完善城市功能。利用闲置地进行“零地招商”，释放大量闲置地活力。经济发达地区建设农民公寓，促进“农民上楼”，有序退出旧宅基地，释放土地空间。欠发达地区可以实行村庄整治，实行居住地相对集中。

5.3 生态利用是条件

土地利用效益是经济效益、社会效益和生态效益的总和。整合零散耕地，通过地块调整、土地整治等手段，实现耕地向规模经营集中，强化农田生态功能，打造全新生态观光农业。建立土地生态补偿机制，使生态保护投资者得到相应回报。借鉴珠三角地区的经验，通过植树造林、水系统治理和改造等措施，建设各类型森林公园，鼓励利用零散闲置地块建设小型公园和微型公园。在充分做好各行政区利益协调和利益补偿基础上，对区域结合部地块开展生态修复和环境整治。

5.4 改革创新是方向

由市场对农村土地承包经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产等产权选择使用者并决定价格，优化土地资源的流动和配置。探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，对由于历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况探索实行有偿使用。探索赋予农村集体经营性建设用地入市范围和途径，建立农村产权交易市场，实现一、二级土地市场联动，积极推进城乡统一的产权交易市场。

5.5 监管考核是保障

国土资源管理部门要提前介入地方发展战略研究，对投资强度、非生产性用地比例等节约集约利用指标严格把关。建立用地批后监管制度。要强化土地执法联动机制，对非法批地、未批先用、少批多用、擅自改变土地用途等行为，要依法严肃查处并公开曝光。建立节约集约用地考核制度，将新增建设用地投资强度、闲置土地处置、土地产出效益等纳入当地干部考核内容。

[1] CURRIT N,Easterling W E．Globalization and population drivers of rural-urban land-use change in Chihuahua, Mexico[J]．Land Use Policy, 2009,26(3)：535-544．

[2] HUANG B,ZHANG L,WU B．Spatiotemporal analysis of rural-urban land conversion[J]．International Journal of Geographical Information Science,2009,23(3)：379-398．

[3] 毕宝德,柴强,李玲．土地经济学(第四版)[M]．北京：中国人民大学出版社,2001．

[4] 陈锡文．应准确把握农村土地制度改革新部署[J]．中国党政干部论坛,2014(1)：31-33．

[5] 何芳．城市土地集约利用及其潜力评价[M]．上海：同济大学出版社,2003．

[6] 李宪文,林培．国内外耕地利用与保护的理论基础及其进展[J]．地理科学进展,2001,(4)：305-312．

[7] 熊小青,廖和平．基于熵值法的耕地集约利用评价[J]．西南师范大学(自然科学版),2009(3)：236-240．

[8] 刘盛和,吴传钧．评述西方城市土地利用理论[J]．地理研究,2001(4)：111-119．

[9] 沈彦,刘明亮,雷志刚．土地节约与集约利用评价研究—以湖南省为例[J]．云南地理环境研究,2007(7)：15-20．

[10] 陶志红．城市土地集约利用几个基本问题的探讨[J]．中国土地科学,2000(5)：1-5．

[11] 郑新奇．基于GIS的城镇土地优化配置与集约利用评价研究[D]．郑州：中国人民解放军信息工程大学,2004．

[12] 柏晶伟．变革土地双轨制,推行“国有民用”[N]．中国经济时报,2014-04-03(06)．

Economical and Intensive Land Use Patterns in Developed Areas of China—A Case Study of Pearl River Delta

ZHA Risheng, CAO Qiujing, JIANG Yanjun
(Dongguan Institute of Public Administration of Guangdong, Dongguan 523000, China)

Under the market anti-driving mechanism, the typical patterns such as reduction plan, market allocation, urban renewal, and three old reconstructions (old towns, old factory building, and old villages) have been fi gured out in Pearl River Delta. However, not only recognizing what they have achieved so far, but also seeing the considerable challenges they currently face, for example, too intensive land development and low output eff i ciency, high land fragmentation, existing policy-related bottlenecks, and interest coordination mechanism needs to be perfect. In light of this, this paper points out that they need to further enhance the level of economical and intensive use of land from the following: plan leading, secondary development, eco-utilization, reform and innovation, supervision and assessment.

economical and intensive land use; typical patterns; Pearl River Delta

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2015）11-0049-04

2015-08-14；

2015-08-31

查日升（1969-），男，安徽省庐江县人，广东省东莞市行政学院经济学副教授，经济学硕士，主要从事产业经济、农村经济研究。