闲置土地处置若干问题探讨

宁波市国土资源局镇海分局 陈红平

闲置土地处置若干问题探讨

宁波市国土资源局镇海分局 陈红平

土地作为生产力三大要素之一，在社会经济发展中居于基石地位。土地利用的总体结构、空间布局、利用效益在一定程度上反应一个区域社会经济发展的水平以及社会文明的发展进程。人多、地少、资源匮乏作为我国的基本国情将在相当长的时期内存在，所以，土地管理也被定义为我国三项基本国策之一。实行最为严格的耕地保护制度，实行最为集约的用地制度在近年来逐渐得到政府以及社会公众的广泛认可。

近年来，用地批后监管在网络问政、涉土信访中的比例逐年增加，社会关注度呈井喷式增长，土地闲置现象成为社会公众极为关注的一个领域。2012年5月，《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）经国土资源部第一次部务会议修订通过，2012年7月开始全面施行，为进一步落实集约用地理念，强化用地批后监管提供了法规依据，为土地市场开发秩序的进一步好转提供了强有力的支撑。但是，笔者认为，在操作层面《闲置土地处置办法》作为部门规章，尚有诸多问题需进一步探讨明确，尚有诸多操作模式仍处于“假大空”状态悬于空中，无法落地生根。土地行政部门如何在积极主动服务与严格规范管理之间寻找有效的平衡点，如何在规范土地开发秩序以及保障企业合法权益之间寻找有机结合点，值得进一步探讨与研究。

一、土地闲置费与相关法律法规征收标准不一

根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地……一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条：超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

作为部门规章的《闲置土地处置办法》，1999年老版本（国土资源部第5号令）规定为：……征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费。2012年新版本则规定为：……按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。新版本直接提升了土地闲置费的征收标准，与法律层面的《房地产管理法》有较大出入，从本意上也违反了《土地管理法》约定的可由省、自治区、直辖市自行决定的精神。且历年来国土资源部及国家工商总局发布的土地出让合同模板中，也可发现对于土地闲置费约定较为混乱，如进行处置，从合同还是从法律，从宽还是从严，无所适从。且征收土地闲置费行为属于重大行政行为，必须进行听证，接受当事人以及社会公众的质询，土地部门如无确凿依据，必将产生较大的行政隐患。

二、建设期限延期各地做法不一，缺乏统一依据

土地闲置行为与出让合同（划拨决定书）约定的开、竣工事项密切相关，根据《闲置土地处置办法》（以下简称办法），可以办理建设期限延期事项的情景归纳起来主要涉及如下类型：1.政策处理、水电路配套等未到位，导致不具备开发条件（或土地不具备交付条件）；2.规划调整因素；3.群众信访；4.文物保护、军事管制等；5.自然灾害；6.政府其他行为。根据2008年出让合同范本第十六条：受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年（未明确政府原因或者企业原因）。

根据笔者了解各地的做法，主要有两种类型，一种即只有政府原因才能办理延期，企业原因一律不得延期，另外一种即企业原因也可申请办理一次延期，延期期限不得超过一年。笔者单位操作模式为第一种，用地单位只能在政府原因导致且有相关政府部门提供证明材料的前提下方能办理，企业自身原因予以严格追究违约责任。但是具体到延期的时间，根据《办法》第十二条约定：延长动工开发期限，签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任，从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。但在基层，很多导致闲置的案例，政府层面因素的消除工作往往超出一年，客观上存在了悖论。

同时，《办法》中忽略了一种较为常见的情景，即企业因资金等原因导致破产进行司法拍卖，在该种情况下，新竞得单位是否要缴纳土地闲置费，或者直接在拍卖文件中将该闲置费是作为企业到期未支付债务，在土地拍卖所得中优先偿还，值得探讨与明确。同时，新土地使用者重新签订合同时，在继承原合同权利义务的同时，要针对该地块的开竣工时间进行重新约定并免除违约责任，新的开竣工时间要考虑到相关审批因素，预留充分的开竣工期限。

三、“净地”出让，遭遇难以破解的“尴尬”

国土资源部门三令五申强调“净地”出让，但在基层执行层面却遭遇较为尴尬的境界。按照严格的净地条件，必须拆迁到位、土地平整完毕且完成围墙砌筑工作，项目方案所需水、电、路配套悉数到位。但具体到执行层面较为困难，具体表现如下：（1）诸如水、电等建设条件论证工作国土部门无专业力量去组织实施论证。（2）在涉及新城建设等成片区域开发过程中，在基层政府看来，道路只能同步建设，否则道路必将在地块建设过程中毁坏，造成二次修建形成浪费，但同步建设就增加了不确定性，政府工程施工与地块开发施工存在协调矛盾。（3）“净地”成地方政府额外负担。如完全达到净地条件，则额外增了塘渣填埋、砌筑围墙、专人管理等社会成本，浪费了有限的基层政府财力，且即使提前进行了平整工作，仍有可能再次被建筑垃圾、农作物种植等问题困扰，造成二次赔偿，故残值清理、塘渣填埋等工作相当程度上存在“先供再清、边供边清”现象。所以，净地出让在执行层面大打折扣现象相当普遍，净地出让仍然面临着巨大的压力以及困境。

四、土地执法遭遇“两难”境地

十八届四中全会，依法治国成为社会经济发展新常态下政府行政许可的唯一准则，法无授权不可为，法定职责必须为。闲置土地处置工作中，法律法规、部门规章均已具备，但是，执法工作再次面临“两难”境地。具体表现在闲置原因认定工作面临多方压力，在很多案例中确属企业自身原因却无法定性，征收闲置费等处罚工作更是无力推进。

土地作为地方政府发展经济的基石，土地成为地方政府招商的重要平台，地方政府与招商企业在一定程度上是利益共同体。所以，在遇到企业由于自身原因导致闲置的情况下，地方国土部门按照相关法律法规拟进行处置时，地方政府首先站到了企业的一边，以优化投资环境的名目给国土部门施加压力，与我国现阶段环境问题执法案例存在相似之处，国土部门“张口无牙”，无力执法的现象较为普遍。一方面，国土部门在闲置土地调查过程中无法绕开属地镇、街道政府及相关职能部门，在情况收集及证明工作中需要相关部门通力合作，处置才能推进。第二方面，受制于现行国土系统的半垂直的行政体制，在人、财、物方面仍主要由属地政府安排。在该种模式下，闲置原因认定工作中，即使是在纯粹企业自身原因的情况下，也有可能虚晃一枪，走走程序，将原本是企业自身原因的闲置土地也以配套未到位等各种理由为企业解难，闲置土地处置事项最后变成了建设期限延期事项，国土部门在执法过程中明显心有余而力不足。

五、闲置土地处置工作的“法、理”之间探讨

法、理之间的关系应该是相辅相成、相互转化的。理为法之本，无理则无法，法为理所生，法理的有机统一，是和谐社会的标志。只有以理服众，才能依法治国。否则，法律只能变成一种一方专制的工具，显失公平。

笔者认为，闲置土地处置是一种行政行为，它是基于我国土地资源稀缺特定国情下，为进一步管好土地，防止土地浪费现象，及时将已供地块转化为有效用地供给的一种行政措施，但是，闲置土地处置的重要依据为土地出让合同，土地出让合同从根本意义上是一个民事合同，进一步说是带有一定行政色彩的民事合同，归根结底仍然是民事合同，各类事项是双方协商一致的结果。在我国，用地单位根据土地出让合同取得法定期限的土地使用权，且已缴纳了法定期限的土地使用权出让金，而出让金的实质即为法定期限内租金的折现，企业未开发一年，即已损失了一年的租金。站在用地单位的角度，企业取得土地参与经济活动，本身受到经济发展规律、市场变化、以及企业发展战略变化等众多不可确定因素的影响，如超出一年未开工即征收了20%的巨额罚金，满两年即可无偿由政府收回，明显有失公平，处罚措施太过严厉。在经济社会发展新常态下，闲置土地处置事项急需建立一种更为合理制约企业限期开发建设的新机制，简单的行政罚款并非最终目的。

六、建议对策

1.在法治工作新局面下，闲置土地处置亟待做好相关“立、改、废、释”工作

全面梳理《土地管理法》《城市房地产管理法》及与土地开发建设活动相关的规划、建设部门的法律法规及部门规章，强化部门间政策的一致性。建议下调闲置土地处置行政处罚标准，按照现行规定，如闲置企业如想退地，同时要罚没出让合同定金同时收取闲置费，两项合计将达到出让合同价款的40%，明显比例过高。同时，因经济发展波动、市场形势变化、企业战略调整等企业自身原因引起的闲置，也要给予充分关注，在合理的时间（如可延期两年）范围内赋予企业更多的自主权，探索除单纯行政处罚手段之外的更为丰富的闲置土地管理弹性制度。在服务企业的同时，必须明确最迟开发时限的底线范围，对恶意囤地、拖延工期的用地单位进行严格追责，维护法律尊严。

2.制定《地块开发建设延期审批操作规程》

全面调研各类用地开发建设过程中较为合理的审批时限、开发时限，为动工开发预留合理时间，全面梳理可能造成开发建设延期的各类情况，对征地拆迁等政策处理、土地平整、水电路配套、规划调整因素、前期相关部门审批时限、市场波动、企业战略调整等方面进行系统分析，对各类情况进行分门别类同时做好细化标准，制定更为详细的开发建设延期审批操作规范，为基层国土部门执行增加可操作性。

3.落实属地政府用地批后监管共同责任机制

土地管理工作要逐渐告别“一家管、大家用”的传统模式，形成“大家管、大家用”的良好用地格局，让有限的土地资源为发挥好最大的社会、经济与生态效益。建立由政府牵头，国土、规划、建设、环保等相关职能部门组成的联席会议制度，协商解决用地单位在地块开发建设过程中存在的问题，形成倒逼机制，督促用地单位及时开发、及时推进、及时竣工，引入通报制度，及时告知属地的基层政府（镇、街道、园区管委会），做好借力监管工作。同时，优化地块开发建设审批流程，提高审批效率，为用地单位提供优质的通关服务，确保“批、建、用”无缝运转。

4.增加闲置土地处置的信息公示力度，获得社会认同

在完善相关法律法规以及操作规程的前提下，公开透明成为闲置土地处置工作中预防腐败、杜绝暗箱操作的有力武器。随着社会公众法律意识的增强，涉及供地批后监管、闲置土地处置的网络问政逐年增加。国土部门的政策不应该成为“口袋”政策，必须经得起法律法规以及社会公众的考验。在闲置土地处置事项中，要充分吸收社会公众参与、用地单位的意见及建议，构建起政府部门、用地单位、社会公众共同参与的协调机制，落实共同监管责任，形成“依法管地、按约用地”的良好氛围，防止已供土地闲置浪费现象的产生，保障新常态下土地市场开发秩序稳定健康快速发展，保障节约集约用地水平进一步跃升。